ТЕМА 8. ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

Організаційне оформлення інституту місцевого самоврядування і визначення кола завдань місцевої влади в зарубіжних країнах відбу­лося наприкінці XIX ст. У XX ст. проходив подальший процес зміц­нення позицій місцевого самоврядування, що відповідало загальнос­вітовим тенденціям посилення демократичних засад суспільного життя та децентралізації державної влади. Такі процеси супроводжу­валися зростанням обсягів фінансових ресурсів, які надходили в роз­порядження органів місцевого самоврядування і зосереджувались, головним чином, у місцевих бюджетах.

Збільшення видатків місцевих бюджетів включають:

поступове і неухильне розширення кола завдань органів місцевої влади;

зростання населення міст, що потребує більших затрат на соціально-культурні потреби;

процес урбанізації, внаслідок якого зростають затрати місцевої влади на утримання доріг, освітлення, прибирання тери­торії тощо;

зростання ролі місцевої влади у відтворенні робочої сили (фінансування обов'язкової початкової і середньої освіти, допо­мога та працевлаштування безробітних, кількість яких збільшувалася, та ін.);

соціальна орієнтація економіки більшості ринкових країн передбачає зростання розмірів коштів, що спрямовувалися на до­помогу соціально незахищеним верствам населення, в тому числі за рахунок місцевих бюджетів;

погіршення екологічного становища, що потребує додат­кових затрат з охорони навколишнього природного середовища, запобігання і подолання наслідків екологічних катастроф тощо;

регіоналізація економічних та соціальних процесів (після Другої світової війни), допомога депресивним територіям з відповідною передачею їм додаткових коштів.

Зазначені тенденції суспільного розвитку мають вплив на збільшення загальних обсягів фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження місцевої влади, а також на визначення пріоритетів щодо їх витрачання, тобто на структуру видатків місцевих бюджетів.

Так, у другій половині XX ст. спостерігалася протилежна тен­денція - до збільшення обсягів ресурсів, зосереджених на місцевому рівні. Це зумовлено поступовим відновленням позицій місцевого самоврядування, втрачених під час світових війн, розвитком про­цесів децентралізації влади, що мають місце останніми роками, та посилення автономії органів місцевого самоврядування.

Обсяги фінансових ресурсів, які поступають у розпоряд­ження місцевої влади, залежать від покладених на органи місце­вого самоврядування завдань. Відповідно до концепції суспільних благ, місцева влада надає населенню, яке проживає на території місцевого самоврядування, певні економічні та соціаль­ні місцеві послуги.

Склад та рівень надання місцевих благ органами місцевої влади в окремих країнах і навіть у розрізі регіонів однієї країни можуть іноді суттєво відрізнятися. Це пояснюється особливостя­ми історичного розвитку, процесами становлення інституту місцевого самоврядування, національними традиціями, держав­ним устроєм, розвитком демократичних засад тощо.

У Франції, зокрема, муніципалітети надають окремі види соціальних послуг, утримують дороги та вулиці, здійснюють за­безпечення кадрами. В Нідерландах місцева влада опікується охороною здоров'я, освітою, житловим будівництвом, мо­дернізацією міст, культурою, охороною правопорядку, громадсь­кими роботами. В Іспанії муніципалітети здійснюють санітарний контроль, освітлення, утримують парки і сади у містах, кладови­ща, місцевий транспорт, надають допомогу бідним, фінансують міську автоінспекцію, проведення виставок і змагань. Крім того, ряд повноважень іспанські муніципалітети здійснюють спільно з органами влади автономних областей (планування міст, житлове будівництво, спорт, освіта і культура, цивільна оборона, туризм, музеї, пам'ятники, утримання доріг). В Італії місцеві органи влади утримують санітарну, медичну, комунальну службу, місцеву поліцію, міський транспорт, школи, надають державну допомогу, фінансують житлове будівництво, громадські роботи, ринки та ярмарки, спорт, розважальні та культурні об'єкти. У Швеції муніципалітети здійснюють соціальне забезпечення, догляд за літніми людьми, фінансують дошкільні заклади, обов'язкову освіту, рятувальні служби, громадську охорону здоров'я і довкілля, розваги, мистецтво, спорт, житлове будівництво, ка­налізацію, електро-, газо- і водопостачання.

Розподіл завдань держави й місцевого самоврядування потребує відповідного розподілу фінансових і, зокрема, бюджетних ресурсів. У межах бюджетної системи кожної країни доходи бюджетів різних рівнів розподіляються відповідно до встановленого розподілу завдань держави та місцевих формувань, поділу повноважень між виконав­чою владою і місцевим самоврядуванням.

У світовій практиці використовуються три основні способи розмежування бюджетних доходів:

-           розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

-           розщеплення надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

-           установлення територіальних надбавок до загальнодер­жавних податків.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів залежить від засад побудови бюджетної системи, які, в свою чер­гу, визначаються державним устроєм країни. В умовах бюджет­ного унітаризму, як правило, використовуються другий і третій із вищезазначених способів розмежування доходів всередині бюд­жетної системи.

Бюджетний унітаризм - це така форма внутрішніх міжуря­дових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою. Місцевій та регіональній владі при цьому відводиться другорядна роль. У рамках бюджетного унітаризму влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни, вирівнює фіскаль­ний дисбаланс. При цьому органи місцевого самоврядування ма­ють власні доходи. Збалансування місцевих бюджетів досягаєть­ся за допомогою передачі частини зібраних на їх території зага­льнодержавних податків. Місцевій владі надається право встано­влювати надбавки до податків (у межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералізм тяжіє до першого із зазначених ви­ще способів розмежування доходів. Він передбачає чіткий поділ податків та інших доходів між центральним бюджетом, бюдже­тами членів федерації і місцевими бюджетами. Для бюджетного федералізму характерна самостійність суб'єктів федерації у вста­новленні власних податків - фіскальний федералізм. За таких умов доходи, що надійшли, можуть також розщеплюватися між окремими рівнями бюджетної системи, які відповідають різним рівням управління.

Світовий досвід свідчить, що процес формування раціона­льної та високоефективної (з позицій мобілізації та витрачання бюджетних коштів, забезпечення соціальної справедливості) бю­джетної системи у федеративних державах потребує тривалого часу і проходить в умовах жорстокої боротьби різних груп, які лобіюють інтереси окремих територій. В унітарних державах ці проблеми можуть бути вирішені у відносно менші терміни за умов чіткого визначення цілей суспільного розвитку і шляхів їх досягнення. Проте необхідно враховувати, що в умовах розвитку і зміцнення місцевого самоврядування, яке відбувається в останні десятиліття в цілому у світі і, зокрема, в Європі, навіть в унітарних країнах все більшого поширення набувають принципи бюджетного федералізму.

Зміни, які відбувалися у взаємовідносинах між центральною та місцевою владою більшості європейських країн, знайшли за­кономірне відображення у формуванні доходної бази місцевих бюджетів. У переважній їх більшості основу доходної бази місцевих бюджетів складають податкові надходження. Виняток становить Велика Британія, де перевага надається субсидуванню і, відповідно, частка грантів у сукупних доходах місцевих бюд­жетів країни є найвища. Таке становище спричинено національними особливостями функціонування органів місцевого самоврядування, які не мають самостійних прав і фактично пере­творилися на адміністративні органи центрального уряду.

У складі податкових доходів місцевих бюджетів європейських країн, як правило, переважають місцеві податки, до яких віднесено майнові, місцеві прибуткові, промислові, податки на професію, а та­кож чисельну групу дріб'язкових за своїм фіскальним значенням по­датків, які відображають політику місцевих органів влади (еко­логічні, на полювання, на собак і т.п.).

Національні особливості розвитку кожної країни зумовлю­ють різноманітність взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади у сфері розподілу доходних джерел між державним та місцевими бюджетами. Так, якщо у Великій Британії, де самоврядування не набуло значного розвитку, в кінці XX ст. лише приблизно 14% сукупних доходів формувалося з по­даткових надходжень, а решта - за рахунок державних субсидій та субвенцій, то в Швеції, де в наслідок проведених реформ було досягнуто високого ступеня децентралізації та автономії місцевих органів влади, власні податкові надходження в доходах місцевих бюджетів складали наприкінці 1990-х років 70,1% і ли­ше 19,1% - державні субсидії.

Податкові доходи місцевої влади мають значні відмінності. У Великій Британії вони майже повністю формуються за рахунок одного майнового податку, що є винятком із загальнорозповсюд-женої практики місцевого оподаткування із застосуванням вели­кої кількості дріб'язкових податків, які в платників створюють ілюзію невеликого податкового тягаря. Окрім Великої Британії, майнові податки відіграють суттєву роль у доходах місцевих бюджетів США - наприкінці XX ст. за їх рахунок було забезпе­чено надходження більше, ніж 45% власних доходів бюджетів місцевого самоврядування або понад 70% податкових над­ходжень місцевих бюджетів; в Іспанії - більше ніж 20% власних доходів або 30% податкових надходжень місцевих бюджетів; у Франції - понад 25% власних доходів або 35% податкових над­ходжень до місцевих бюджетів.

У країнах Північної Європи, де найвищі показники життєвого рівня і, відповідно, високі податки, у формуванні до­ходів місцевих бюджетів велику роль відіграють муніципальні прибуткові податки: в Швеції наприкінці 1990-х років за їх ра­хунок було сформовано 70% сукупних доходів місцевих бюд­жетів, у Данії - понад 40%, у Норвегії - більше ніж 35%.

Загальна кількість місцевих податків в окремих країнах до­сить значна і, відповідно, їх роль у формуванні доходів місцевих бюджетів відчутна.

У цілому місцеві податки зарубіжних країн поділяють на чо­тири групи:

власні місцеві податки. Вони встановлюються місцевими органами самоврядування і справляються лише на території місцевої спілки. До них належать прямі і непрямі податки: осо­бисті прибуткові, податки на прибуток корпорацій, майнові, зе­мельні, промислові, на автомобілі, на професії, місцеві акцизи, на покупки тощо. Найбільше фіскальне значення мають податки на доходи (громадян та підприємств) і майнові;

надбавки до державних податків на користь місцевих бюджетів. Крім того, до цієї групи належать відрахування від за­гальнодержавних податків, які залишаються в доходах місцевих бюджетів. Розміри відрахувань, а також граничні рівні надбавок визначаються центральним урядом;

податки, що стягуються у вигляді плати за послуги, які надаються місцевою владою (за користування електроенергією, газом, водопроводом, каналізацією, послугами зв'язку, автосто­янками, за видачу різного роду документів органами місцевої влади);

-           податки, які відображають політику місцевої влади.

Головним чином це екологічні податки; значної фіскальної ролі вони не відіграють, проте сприяють охороні навколишнього се­редовища та економному використанню обмежених природних ресурсів.

До місцевих бюджетів зарубіжних країн надходять непо­даткові надходження:

штрафи, збори;

доходи від майна, яке належить місцевим органам влади;

орендна плата;

кошти від продажу об'єктів муніципальної власності;

кошти, залучені від розміщення муніципальних позик та ін.

Частка неподаткових надходжень достатньо велика в сукуп­них доходах місцевих бюджетів окремих країн, проте їх склад та структура іноді значно відрізняються. Так, у США, Великій Бри­танії, Швеції важливе місце серед неподаткових надходжень зай­мають доходи від підприємницької діяльності та власності. У Франції, Німеччині та Данії значного розповсюдження набули місцеві позики. У США неухильно зростають надходження до місцевих бюджетів від надання платних послуг (за водопостачан­ня, каналізацію, прибирання сміття). У Норвегії переважають на­дходження за водопостачання, каналізацію, утримання дітей у дитячих садках. В Італії - шкільний збір, за використання держа­вних земельних ділянок, місцеві ліцензійні збори, у Швеції (за енерго- та водопостачання, використання відходів). Збільшення обсягу платних послуг частково зумовлено протистоянням дер­жавній політиці підвищення податків.

Ще однією достатньо великою групою доходів місцевих бюд­жетів ринкових країн є гранти. Гранти - це надходження коштів з бюджетів іншого, як правило, вищого рівня. їх частка в доходах мі­сцевих бюджетів коливається в більшості країн від 1/4 до 1/3, рід­ше - до 1/2 сукупних доходів. Виняток становить Велика Британія, де гранти домінують серед усіх джерел фінансових ресурсів місцевого самоврядування. Ниніас спостерігається тенденція до збільшення їх ролі у формуванні фінансових ресурсів місцевої вла­ди, що відповідає загальному розповсюдженню принципу суб-сидіарності в Європі й світі. Крім того, якщо розглядати види суб­сидій, які виділяються центральним урядом, то перевага все більше надається незв'язаним субсидіям перед цільовим субвенціюванням. Як свідчить досвід, цільове субвенціювання не обмежує самостій­ність органів місцевого самоврядування і сприяє розвитку їхньої іні­ціативи, активізує діяльність щодо задоволення потреб населення територіальних громад.

Витрачання ресурсів місцевоївлади загалом визначається ступенем децентралізації влади, рівнем розвитку місцевого само­врядування та його фінансовою автономією. Неабиякий вплив на склад видатків місцевих бюджетів має бюджетна політика, яку проводить центральний уряд країни. Наприкінці XX - початку XXI ст. спостерігається чітко окреслена соціальна спрямованість у витрачанні коштів місцевих бюджетів. Найбільшими групами видатків місцевих бюджетів є утримання закладів освіти, охорони здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення населення. На частку цих груп видатків у країнах з розвинутою ринковою економікою припадає 40%-84% коштів місцевих бюджетів. При­чому в країнах із соціально орієнтованою економікою частка ви­датків соціального спрямування досягає максимального значення (Данія - 84, Норвегія - 72%), у федеративних країнах і Великій

Британії, де місцеве самоврядування обмежене, - знаходиться на середньому рівні (СІЛА - 61%, Німеччина - 52, Велика Бри­танія - 61%), а в найбільш централізованій країні - Франції - і державній автономії - Іспанії - з нерівномірно розвинутим само­врядуванням, частка видатків із місцевих бюджетів, які мають соціальне спрямування, найнижча (у Франції - 40, Іспанії - 29%).

Якщо розглядати місце інших видатків, то можна сказати, що перевага однієї чи іншої групи виключно зумовлюється національними особливостями країн, розмежуванням повнова­жень між рівнями влади, які склалися протягом тривалого історичного періоду. Достатньо вагомими в усіх країнах є видат­ки, пов'язані з наданням муніципальних послуг (13% сукупних видатків місцевих бюджетів країн, що нами розглядалися), витра­ти, зумовлені житловим будівництвом та створенням комуналь­них зручностей (25%), здійсненням розважальної, культурної та релігійної діяльності (8%), утриманням муніципального транс­порту та засобів зв'язку (11%), охороною громадського порядку (12% сукупних видатків).

Підбір критеріїв для проведення фінансового вирівнювання за кордоном багато в чому зумовлюється національними особли­востями соціально-економічного розвитку країн, обраними пріоритетами суспільного розвитку, політичною ситуацією все­редині країни, гостротою внутрішніх проблем і необхідністю їх розв'язання тощо. Спільними для багатьох країн критеріями в процесі фінансового вирівнювання є чисельність населення, а та­кож податкоспроможність територіальних громад.

У Канаді єдиним критерієм для визначення фінансових по­треб провінцій є чисельність населення. У Івеції платежі на ви­рівнювання відмінностей у структурі і обсягах витрат муніципа­літетів залежать від клімату, щільності населення, його вікової і соціальної структури. У Франції при визначенні загальних дота­цій на функціонування враховується чисельність населення, його оподатковувані доходи, кількість учнів у системі дошкільної і обов'язкової шкільної освіти, масштаби дорожнього господарст­ва, кількість «соціальних» квартир. У Німеччині критерієм для надання загальних дотацій комунам є різниця між фінансовими потребами та податковою силою комун. При визначенні фінансової потреби враховується: виконання функцій центру; чи­


сельність населення і студентів; довжина доріг, наявність шахт; характер території.

У розрахунках загальної субсидії на розвиток громади в США враховується ступінь бідності, чисельність населення, пе­ренаселення житлових приміщень, термін служби житла і відставання приросту населення у порівнянні з іншими містами.

В Іспанії цільові дотації органам місцевої влади надаються з врахуванням чисельності населення, загального збору податків, наявності суспільних шкіл.

У Росії в процесі фінансового вирівнювання враховується податковий потенціал територій, кількість населення, мінімально необхідні видатки територіальних бюджетів.

Запитання для самоконтролю

Що таке бюджетний унітаризм?

Що таке бюджетний федералізм?

Що відноститься до критеріїв фінансового вирівнювання

за кордоном?

Які основні причини збільшення видатків місцевих бю­джетів зарубіжних країн?

У яких країнах частка видатків соціального спрямування

найвища?

6.         У яких країнах частка видатків соціального спрямування

найнижча?