7.2. Етика державних службовців. Світова практика

Державна служба є ключовим елементом системи дер­жавного управління, від ефективного функціонування якого зале­жить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідо­вний і сталий розвиток країни.

Як зазначено в Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (Указ Президента України від 05.03.2004 р. № 278/2004), з огляду на стратегічне за­вдання України щодо здійснення системних перетворень реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Євросоюзу наближення державної служби до Ті загальноприйнятих засад для країн — чле­нів ЄС набуває особливо актуального значення.

Одним із проблемних питань діючої системи державної служби, яке потребує подальшого вирішення, є нормативне врегулювання вимог професійної етики державних службовців. Проте не лише визначення морально-етичних принципів службової поведінки державних службовців, а й законодавче закріплення механізму їх запровадження і дотримання має велике соціальне значення та є головною тенденцією сучасного розвитку державної служби зару­біжних країн.

Незважаючи на відмінності у підходах різних країн до форму­вання організаційної культури державних службовців, незмінною є її мета — забезпечити професійну діяльність службовців в інтере­сах громадян і суспільства, а також запобігти можливим зловжи­ванням владою і порушенням закону.

Етична система державної служби США

Розвиток етичної системи державної служби США охоплює по­над два сторіччя. Етичні принципи, норми, механізми функціону­вання державного управління США було запозичено з американсь­кої моделі управління бізнесом. Відмінною ознакою американської моделі розвитку теорії державного управління є увага до розвитку індивідуальних здібностей працівників та економічна мотивація. У 30-х роках XX ст. на зміну поняттю «економічна людина» було запроваджено «школу людських відносин», основними поняттями якої стали «задоволення працею» і «моральний вплив», а провідну роль став відігравати індивід, а не організація. Основна ідея школи полягала в тому, що зміна системи управління неможлива без зміни поведінки індивідів.

Американці надають дуже великого значення питанням про­фесійної етики державних службовців. У 1958 р. Конгрес США прийняв резолюцію, яка ухвалила етичний кодекс для працівни­ків федеральних служб, а у 1989 р. — закон про реформу етич­них норм.

У жовтні 1990 року президент США посилив етичні вимоги до державних службовців виконавчим указом «Принципи етики пове­дінки посадових осіб і службовців держапарату». Основний мотив етичних вимог до державних службовців — це належне виконання службового обов'язку, чесність і відповідальність.

Основним етичним інститутом в адміністрації США є Комітет з урядової етики. Він виконує декілька основних функцій: забезпе­чення підтримку високих етичних стандартів у середовищі держав­них службовців, запобігання конфліктам інтересів і їх вирішення, підвищення суспільної довіри до виконавчої влади, надання етич­неї освіти службовцям (за даними Комітету таку освіту щороку здобувають понад 600 тис, або 50 %, державних службовців).

Комітет має також право видавати «коригуючі розпорядження стосовно окремих установ і службовців».

Крім Комітету з етики на особливу увагу заслуговує блок адмі­ністративно-правового захисту персоналу, зокрема Рада із захисту системи заслуг. Вона опікується постійними федеральними служ­бовцями з приводу порушень принципу системи заслуг та є надзви­чайно авторитетною серед службовців.

На думку дослідників, Рада є запорукою ефективності роботи державних службовців і загалом «управлінської машини». Як уже зазначалося, система заслуг — це система принципів добору і про­сування службовців по службі на основі їх професійних і ділових якостей. Рішення Ради, завданням якої є захист службовців від сва­вілля керівників, майже ніхто не піддає сумніву. Саме існування Ради, вважають дослідники, змушує представників вищої бюрокра­тії дотримуватися належної службової поведінки.

Державний службовець СІЛА не відчуває себе гвинтиком без­душного механізму управління, а свідомо бере участь у вирішенні суспільних проблем. Самодіяльність у боротьбі за професійну честь державного службовця реалізується також засобами Амери­канської асоціації державних службовців, Національної організації Честі, які провадять щорічні наукові конференції «Державна служ­ба — як честь та честь державної служби».

Отже, сучасна етична система державної служби СІЛА є важли­вим елементом системи формування прозорого, етичного, відпові­дального уряду. Вона має цілісний характер, є децентралізованою, у ній логічно поєднано політико-правові й суто морально-етичні засоби, які сприяють створенню умов для функціонування етичної професійної державної служби та її вдосконалення.

Стандарти професійної етики державних службовців країн Європи

Професійна етика у розвинених демократичних країнах Європи розглядається як основна мета управління людськими ресурсами. Якщо етичні принципи проголошено, то вони мають бути нормою щоденної практики.

Професійна етика — це прагматичний засіб, її мета полягає в тому, щоб відмовитися від етики слухняності й віддати перевагу професійній етиці переконання й відповідальності перед громадя­нами. Досягнення такої мети потребує не так розробки нових обов'язків або перебудови організації з використанням адміністра­тивно-правових засобів, як створення державним службовцям на­лежних умов праці.

Комітет Міністрів Ради Європи схвалив і рекомендував для прийняття країнами — членами Ради Європи зразок Кодексу пове­дінки державних службовців. У цьому Кодексі відсутні принципи щодо професіоналізму державних службовців, адже кваліфіковану працю мають виконувати лише професійно підготовлені особи.

Прийняття етичного кодексу можна розглядати як один із спо­собів подолання бюрократизму та корупції. Кодекс визначає стан­дарти чесності та поведінки, яких мають дотримуватися державні службовці, загальні принципи, що окреслюють етичні межі служ­бової діяльності, норми і правила реалізації цих принципів.

Запропонований Комітетом зразок Кодексу поведінки держав­них службовців сприяв прийняттю національних кодексів, ство­ренню спеціальних державних інституцій з проблем етики, запро­вадженню навчання тощо.

Великобританія

Центральна ідея етичного врядування в Європі цілком відпові­дає підходу, який реалізується у ЄіПА. Однак це не означає, що способи її реалізації є ідентичними. Найближчою до системи США є етична система Великобританії.

Дослідники Британської державної служби відзначають, що їй притаманні висока корпоративна етика, сувора відповідність коде­ксу адміністративної моралі. Існує думка, що високі моральні якос­ті державних службовців завжди були предметом особливої гордо­сті британців. Британського державного службовця характери­зують висока самодисципліна, чесність, моральність, турбота про «суспільний гаманець», професійна честь, прагнення завжди знайти найкраще рішення.

Громадянська служба і сьогодні розглядається у Великобританії як «почесний обов'язок шляхетних людей», як знак довіри до них з боку «корони» і суспільства.

Поведінка «слуг корони» регламентується етичним Кодексом державного ^службовця. У світовій практиці немає аналога цього документа. Його своєрідність полягає в тому, що він, з одного боку, регламентує етику професійної діяльності службовців, починаючи від надання послуг населенню до політичних консультацій мініст­рам, з іншого — визнає взаємні обов'язки службовців і міністрів. Тому він складається з двох частин: вимог до службової діяльності міністрів та вимог до решти службовців.

Принципи відкритості та відповідальності «нової» державної служби Великобританії з 1991 р. стали утверджуватися через деся­тирічну державну програму «Громадянська хартія». Метою про­грами є досягнення найвищих можливих стандартів діяльності в ін­тересах тих, хто користується державними послугами у Великій

Британії. Хартією було встановлено стандарти державних послуг у 40 галузях (у тому числі у сфері оподаткування).

Для виявлення і запозичення кращого досвіду надання держав­них послуг, а також підвищення відповідальності державних уста­нов за задоволення потреб споживачів у 1992 р. Кабінетом Мініст­рів було введено загальнонаціональну премію «Знак хартії».

Загалом діяльність «Громадянської хартії» сприяла кращому ро­зумінню населенням своїх прав під час отримання державних по­слуг, а також створила передумови для зміни психології та культу­ри самих державних службовців.

Етика доповнюється законом як засобом зовнішнього примусу. Етика державного службовця — це не стан, якого повинні досягну­ти службовці, а безперервний процес етичного самовдосконалення.

Етику слід розглядати не як набір рецептів, а як допоміжний за­сіб у визначенні цілей державного управління і способів їх досяг­нення на державній службі.

У 1994 р. за наказом прем'єр-міністра Великобританії було створено як постійний інститут Комітет з проблем стандартів у су­спільному житті, завданням якого стало вивчення стандартів пове­дінки та роботи всіх державних службовців, у тому числі стандар­тів їх фінансової та комерційної діяльності.

Франція

У Франції, як і в більшості країн Європи, етика державного службовця означає, насамперед, повагу до закону. Як і у Велико­британії, вирішальною в успішному реформуванні державної слу­жби визнано моральну мотивацію — свідоме ставлення державних службовців до реформ як до особистих цілей.

Ще в 70-ті роки XX ст. в законодавстві Франції про державну слу­жбу серед обов'язків державного службовця було регламентовано до­тримання ряду принципів і правил службової поведінки. У 90-ті роки склалася об'єктивна потреба реформування державної служби у зв'язку зі зниженням її авторитету, виникненням нових комплексних завдань. Підвищена увага стала приділятися не лише законодавчому закріпленню правил службової поведінки, а й їх реалізації.

У 1991 р. було створено низку органів, зобов'язаних спостеріга­ти, розкривати і відстежувати серйозні порушення правил службо­вої поведінки державних службовців та доводити, за необхідності, відповідну інформацію про це до прокуратури й інших органів (Центральний департамент по запобіганню корупції, Міжвідомча комісія з розслідування контрактів, що укладаються службовцями, Вища рада з етики в національній поліції).

Важливим напрямом адміністративної реформи є також підго­товка державних службовців з менеджменту, який пов'язує утвер­дження нового підходу до їх професійної етики з формуванням «нової управлінської культури».

Такий підхід до вирішення проблеми було зумовлено двома ос­новними припущеннями:

не можна змінити організацію без зацікавленості вищого кері­вництва;

менеджмент людських ресурсів повинен перестати бути виня­тково сферою компетенції фахівців у цій галузі й має стати одним із функціональних обов'язків кожного керівника.

Росія

З різних причин реформа державної служби, особливо виконав­чої влади, значно відстає від реформ в багатьох інших напрямах. Втратили силу колишні норми адміністративної моралі, нехай да­лекі від досконалості, але однак вони якось регулювали поведінку державних службовців і ставали на заваді бюрократичним зловжи­ванням. На місці цих норм виник моральний вакуум з притаманною йому вседозволеністю та корупцією.

Тому основний акцент у реформуванні державної служби Росії робиться не на структурному, а на кадровому аспекті вдосконален­ня. Процес реформування — справа не одного року і залежить від низки факторів, у тому числі політичного характеру.

У нормативно-правових актах і в спеціальній літературі наво­диться загальний перелік вимог, рис і якостей, які зумовлюють і характеризують етичну поведінку державного службовця. Проте завдання щодо їх практичного втілення залишається невирішеним у теорії та методології державного управління.

Підходи до реалізації етичних вимог та розробки механізмів її практичного формування — в єдності індивідуального й суспільно­го компонентів.

Аналіз етики державних службовців США, Великобританії, Фран­ції та Росії свідчить: незважаючи на відмінності у підходах до форму­вання комплексної системи норм і способів функціонування етики державних службовців, незмінною є її мета — забезпечити професій­ну діяльність службовців в інтересах громадян і суспільства, а також запобігти можливим зловживанням владою і порушенням закону.

Професійну етику не можна запровадити авторитарними мето­дами. До цього процесу потрібно залучати самих державних служ­бовців. Продуктивним є лише двосторонній спосіб її запроваджен­ня: з одного боку, потрібно усвідомлення ролі професійної етики як основи професійної культури, колективне вироблення її цінностей і норм кожним службовцем, а з іншого — політична воля з належ­ним формальним забезпеченням професійної етики як робочого ін­струменту державної служби.

Суспільні цінності відіграють особливу роль у поведінці держа­вного службовця. Вони формують своєрідну систему координат, у просторі якої відбувається орієнтація його поведінки. У професій­ній етиці державних службовців суспільна цінність може називати­ся «Батьківщина», «нація».

Потрібна практична реалізація в суспільній діяльності й відно­синах єдності двох цінностей — Людини і Батьківщини.

Батьківщина — це не абстракція, не самоціль, а живий організм, який забезпечує повагу гідності людини, розкриття і сприйняття ін­тересів кожного і є осередком, в якому кожна особистість почуває себе захищеною, потрібною і належно оціненою.