12.6. Реформи системи оподаткування в країнах Вишеградської групи

У лютому 1991 р. президенти Польщі, Угорщини та Чехословаччини зустрілися в угорському місті Вишеград аби домовитися про співробітництво в процесі європейської інтеграції. Було оголошено, що країни «Вишеградського трикутника» ставлять за мету повну господарську, політичну й юридичну інтеграцію до Європейського Союзу. Висловлено також намір увійти до спільної системи безпеки. На сьогодні усі ці держави: Польща, Угорщина (після розпаду Чехословаччини — Чеська Республіката Словаччина) створили порівняно розвинені системи оподаткування, які використовують усі основні податки. Цей процес головним чином завершився в середині 1990-х років. Реформування системи оподаткування не відбувалося у вакуумі, а було частиною процесу трансформації та стратегії цих країн щодо вступу до Європейського Союзу.

Табл. 12.6 та 12.7 надають основну інформацію про системи оподаткування та демонструє різницю між системами оподаткування цих країн.

Таблиця 12.6


ПОДАТКОВІ НАДХОДЖЕННЯ У КРАЇНАХ ВИШЕГРАДСЬКОЇ ГРУПИ У 1999-2002 РР., % ВВП

Зважаючи на те, що Європейський Союз здійснює гармонізацію непрямих податків й усі країни Вишеградської групи мали однакову стратегічну мету — вступ до ЄС, різниця в режимах оподаткування не є незначною, однак перебуває в рамках, узгоджених ЄС. Система оподаткування Словаччини найбільш проста й має незначну кількість ставок і податкових пільг. Три інші країни досі мають кілька ставок податку з доходів фізичних осіб. Найбільша ставка податку на прибуток підприємств у Чехії, але процес її зниження ще не завершено.


Після 1994 р. можна було спостерігати три основні процеси. Перший стосувався збільшення надходжень від непрямих податків і зменшення надходжень від прямих податків, в основному від податку на прибуток підприємств. Головні аргументи на користь такої стратегії — зниження ризику зменшення надходжень упродовж періодів сповільнення економіки та забезпечення більшої об'єктивності в системі оподаткування (табл. 12.8). У цілому країни знизили ставки податку на прибуток підприємств і зараз мають ставки нижчі, ніж у середньому в Європейському Союзі. Водночас вони зазвичай зберігали незмінною ставку ПДВ, але скасували пільги щодо його сплати і збільшили ставки акцизних зборів.

 

Польща

8,2

4,6

4,4

1,8

10,2

11,4

Словаччина

5,5

3,5

7,7

2,0

12,5

10,3

Угорщина

7,0

7,5

3,5

2,4

11,6

12,0

Чехія

5,0

4,8

5,3

3,2

11,5

9,1

Деякі країни, наприклад Угорщина, дуже активно надавали спеціальні податкові пільги для великих зарубіжних інвесторів. Ці процедури виявилися шкідливими й суперечили правилам надання державної допомоги, затвердженим Європейською комісією; їх було скасовано до 1 травня 2004 року.

Другий процес мав зробити систему оподаткування сумісною із законодавством Європейського Союзу. Цього можна було досягти, наприклад, через підвищення ставок акцизних податків до мінімального рівня, якого вимагав ЄС, і скасування пільг щодо сплати ПДВ. Цей процес було розтягнено на багато років для уникнення інфляційних шоків.

Третій процес було розпочато для збільшення складності системи оподаткування через збільшення різноманітних пільг для того, щоб забезпечити досягнення різноманітних соціальних та економічних цілей, наприклад, збільшити попит на освіту, будівництво житла, витрати на науково-дослідні роботи тощо. Це призвело до високих витрат на виконання цих положень, проблем інтерпретації законодавства і зловживань з боку платників податків. Лише Словаччина була здатна значною мірою подолати цю проблему через запровадження єдиної фіксованої ставки ПДВ і одночасне анулювання більшості податкових пільг. Проблему перевантаження системи оподаткування спеціальними задачами було посилено сумновідоми-ми змінами системи оподаткування впродовж процесу обговорення бюджету. Це означає, що більшість важливих поправок до різноманітних законодавчих актів про оподаткування було затверджено впродовж обговорення законів про бюджет. Ці зміни мали на меті задоволення різних потреб, що було зазначено вище. Податок з доходів громадян зазнав особливо багато змін, але і зміни до ПДВ, і до податку на прибуток підприємств були також суттєвими й важливими в усіх чотирьох країнах. Цей процес зробив систему оподаткування непередбачуваною й дорогою і для податкових служб, і для платників податків.

В останні роки (з 2000 р.) можна було спостерігати тенденцію обмежувати спеціальні режими та пільги в системі оподаткування. Ця тенденція має на меті зменшення ставок податків, головним чином податку на прибуток підприємств і податку з доходів фізичних осіб. Це означає, що до принципу ефективності системи оподаткування знову почали ставитися серйозно. Принцип ефективності передбачає систему оподаткування, в якій рішення економічних агентів не залежать від податків. Іншими словами, якбисистеми оподаткування не існувало, економічні рішення були б такими самими.

Питанням системи оподаткування присвячено велику увагу в основних законодавчих актах, а саме: Конституція Польщі передбачає, що запроваджувати податки може лише парламент. Таким чином, згідно з податковим законодавством повноваження виконавчої влади обмежено лише до технічних елементів системи оподаткування. Це обмежує можливості запровадження змін до законодавчих актів щодо оподаткування, але не вирішує проблеми повністю.

Адміністрування податків стало одним з найважливіших питань реформ системи оподаткування. Податки відігравали досить незначну роль у плановій економіці. Вони були частиною системи розподілу поряд з фіксованими цінами, субсидіями та кредитами. Кількість платників податків була низькою, а ступінь свободи дії податкових інспекторів — високим. Платники податків, здебільшого державні підприємства, не мали вагомих економічних стимулів зменшувати свої податкові зобов'язання (читай: шукати недогляди в податковому законодавстві). Ця ситуація радикальним чином змінилася впродовж перехідного періоду. Зараз існує багато приватних компаній, які працюють у ринкових умовах і таким чином мають сильну мотивацію для зменшення своїх податкових зобов'язань.

Витрати на реформи в системі оподаткування включали також витрати податкових органів на навчання персоналу та капіталовкладення на першому етапі податкової реформи. У цьому питанні є ще один аспект. Витрати й ефективність адміністрування податків залежать від якості навчання персоналу та обладнання податкових адміністрацій, а також від системи податків, системи оскарження рішень податкових інспекторів у судах і положень про роботу державних службовців. Недостатньо добре розроблені правила оподаткування, які є незрозумілими та неоднозначними, збільшують витрати платника податків на виконання законодавчих норм. Водночас податкові органи характеризуються ризиком корупції, а витрати на їх утримання досить високі.

Проблема складного і нечіткого податкового законодавства залишається, мабуть, найбільш важливою в цих країнах, за винятком Словаччини, яка вдалася до широкомасштабної реформи системи оподаткування 2004 року. Словаччина запровадила єдину ставку податку з доходів фізичних осіб на рівні 19 % і скасувала більшість податкових пільг. Водночас було запроваджено єдину ставку ПДВ. Це означало, що пільгову ставку повністю скасовано, а всі товари й послуги оподатковуватимуть за єдиною 19 %-вою ставкою. Врешті-решт, ставку податку на прибуток підприємств було зменшено до 19 % для відповідності ставці податку з доходів фізичних осіб.

Ця проблема певною мірою обмежена судами з адміністративних питань, які можуть скасувати або змінити адміністративні рішення податкових інспекторів. Утім, великою проблемою залишається інтерпретація податкових нормативно-правових актів.

Створення органів місцевого самоврядування — важлива частина процесу трансформації. їм було делеговано зобов'язання держави, але власні фінансові надходження були забезпечені не в повній мірі. Місцеві податки забезпечували лише незначні доходи органів місцевого самоврядування, і трансферти з державного бюджету залишаються основним джерелом надходжень. Що більше, правила надання трансфертів постійно змінюються, що обмежує спроможність органів місцевого самоврядування планувати багаторічні проекти.

Відношення податкових надходжень до ВВП у всіх країнах дуже високе, зважаючи на їхній рівень економічного розвитку. Водночас вони мають бюджетний дефіцит. Це означає, що зменшувати податкові надходження через зменшення податкових ставок чи бази оподаткування потрібно поступово й дуже обережно.

Список податків та зборів, що містяться в системах оподаткування країн Вишеградської групи, дуже довгий. Деякі з них приносять вкрай незначні державні надходження й водночас зумовлюють високі витрати на виконання податкового законодавства і адміністрування.

Узгодження податкового законодавства або, як каже ЄС, податкова інтеграція може бути чинником, який здатний обмежити варіанти подальших кроків у реформуванні системи оподаткування, навіть якщо нова директива не буде ухвалена. Для цього існує кілька шляхів. По-перше, країни — члени ЄС можуть застосовувати тиск на інші країни, щоб обмежити податкову конкуренцію, наприклад, щодо податку на прибуток підприємств. По-друге, Європейський Суд ухвалив кілька рішень щодо систем оподаткування, які грунтуються на правилах недискримінації та вільного руху капіталу, товарів, послуг і робочої сили, що містяться в Договорі про заснування Європейського Співтовариства. У результаті Європейський Суд захищає ці правила та забороняє деякі податкові рішення, що перешкоджають їх виконанню.

Однак національні органи виконавчої влади можуть провадити державну політику щодо спроможності адміністрування податків і вдосконалення податкового законодавства.