12.3. Особливості реформування бюджетних систем

У Польщі і Румунії закони про бюджетну систему були прийняті в 1991 р., в Угорщині і Болгарії — у 1992 р., у Чехії в зв'язку з розпадом колишньої Чехословаччини на дві самостійних держави бюджетний закон був скоректований у 1993 р. стосовно до нових умов. Процеси перетворення економіки, форм власності та управління в Чорногорії і Сербії тривають безупинно, починаючи з 1997 р.

В усіх країнах зберігається єдина бюджетна система держави. Окремі ланки бюджетної системи наділені відносною самостійністю, але зв'язані між собою системою дотацій. Донором, як правило, виступає центральний бюджет, з якого виділяються субвенції для збалансування доходів та видатків місцевих бюджетів, відособлених фондів, а також цільової і спеціальної дотації для фінансування конкретних цілей та завдань.

У нових законах про бюджетну систему загалом розмежовані між ланками дохідні джерела і видатки, віднесені до компетенції кожної ланки. Переважна частина державних доходів як і раніше надходить у центральний бюджет, внаслідок чого місцеві бюджети є глибоко дотаційними. Дотації з центрального бюджету виділяються також бюджетові соціального страхування й іншим соціальним позабюджетним фондам.

Якщо бюджет зведений з дефіцитом, то повинні бути вказані способи покриття дефіциту державного бюджету. Вирішене питання про бюджетні резерви і визначені кількісні межі цих резервів. Кошти, мобілізовані в бюджет у результаті позикових операцій у національного банку чи на вільному фінансовому ринку, не можуть включатися до складу нормальних доходів державного бюджету, оскільки це змінило б суму дефіциту державного бюджету або перевищення доходів над витратами. Позикові кошти можуть залучатися лише для покриття дефіциту державного бюджету.

У нових законах поряд з бюджетним роком (він збігається з календарним) уведене поняття «додаткового періоду». Це час, протягом якого можна проводити певні операції і розрахунки по бюджету за минулий рік. Встановлено мінімальний термін, що повинен проходити між опублікуванням і вступом у силу законів про нові податки й інші платіжні зобов'язання.

В усіх країнах зберігається практично всебічний контроль Парламентів (безпосередньо і через спеціальні органи фінансового контролю) за фінансовою діяльністю всіх ланок бюджетної системи. Менше він поширюється хіба що тільки на прийняття і виконання бюджетів місцевого самоврядування.

Першими кроками з реформування бюджетних систем у більшості східноєвропейських країн стало виділення з державного бюджету місцевих бюджетів і надання їм автономного характеру, а також утворення самостійного позабюджетного пенсійного фонду. Колись ці структури входили в єдиний бюджет і становили з ним єдине ціле. Виділення з бюджету пенсійних справ у самостійний фонд забезпечує не тільки цільове використання коштів, що відраховуються на чітко визначені потреби, а й гарантує також дотримання інтересів пенсіонерів.

Автономність місцевих бюджетів має два аспекти: політичний і економічний. Політичний аспект випливає з положення конституції, яке говорить, що кожен орган народного самоврядування повинен мати свій бюджет. Економічний аспект ґрунтується на вимозі самооплатності кожної бюджетної одиниці. Правда, принцип самооплатності територіальних адміністративних одиниць у чистому і буквальному значенні в жодній країні світу не дотримується, оскільки географічне положення, економічні умови і можливості регіонів не однакові. Тому відносини центрального бюджету з місцевими будуються на нормативній основі, виходячи з об'єктивних критеріїв. Унаслідок цього органи місцевого самоврядування перебувають ніби в умовах реальної самооплатності. Вони стають зацікавленими в максимальній економії коштів і, з іншого боку, у мобілізації наявних резервів.

Можна констатувати, що прийняті закони про бюджетні системи і бюджетна практика східноєвропейських країн свідчать про те, що в згаданих державах пройдений певний етап у формуванні бюджетних відносин. Розширено гласність процедури розробки, обговорення, прийняття і публікації бюджетів, чіткі законодавчі рамки одержав порядок і джерела покриття бюджетного дефіциту, розмежовані компетенція і відповідальність між ланками бюджетної системи. У результаті податкових реформ докорінно змінилася структура доходів державних бюджетів. У складних умовах перехідного періоду головне навантаження перекладене на непрямі податки при одночасному зниженні ставок з податку на прибуток підприємств.

12.4. Державний бюджет,

склад і структура його доходів і витрат

Принцип автономності місцевих бюджетів, їхня відносна незалежність від центрального бюджету призвели до зміни структури бюджету, скоротився його загальний обсяг і величина стосовно ВВП. З бюджету зникла велика стаття доходів у вигляді внесків на соціальне страхування (до 30 % доходів бюджету) і настільки ж вагомі витрати на виплату пенсій, зменшилися доходи та видатки бюджету на обсяг місцевих бюджетів. Структура доходів радикально змінилася також у результаті повної перебудови платежів у бюджет (табл. 12.4).


Таблиця 12.4

У Чехії, на відміну від інших країн, пенсійний фонд не виділений з бюджету, тому неможливо порівняти дані по цій країні з іншими країнами, тим більше, що відрахування на соціальне страхування становлять майже 40 % доходів державного бюджету (1999 р.). Крім того, необхідно мати на увазі, що прибутковий податок з фізичних осіб у всіх країнах є розділеним доходом, тобто одна частина його надходить у центральний бюджет, а інша — у місцеві бюджети, однак пропорції розподілу істотно розрізняються (див. примітку до таблиці). У Польщі та Чехії розділеним є і прибутковий податок з юридичних осіб, що також певним чином порушує точність порівняння. Проте певні висновки на основі наведених даних зробити можна.

По-перше, привертає увагу висока питома вага непрямих податків у доходах бюджетів розглянутих країн — податку на додану вартість і акцизів. У сукупності ці два види податків дають вирішальну частину доходів бюджетів у всіх країнах: у Польщі — 60,2 %, Болгарії — 55,5 %, Угорщині — 44,7 %, Чехії — 35,7 % (у порівняних умовах — понад 45 %). Великі суми, які мобілізуються в бюджет за допомогою ПДВ і акцизів, пояснюються відносно високими ставками цих податків і малою кількістю пільг. В Угорщині, наприклад, основна ставка ПДВ становить 25 %, пільгова — 12 %, у Польщі відповідно 22 % і 7 %, у Чехії — 22 % і 5 %. У Болгарії діє єдина ставка в 20 %, якою обкладаються усі види товарів. Ставки акцизів там також високі, а коло підакцизних товарів досить широке.

По-друге, значно збільшилася питома вага прибуткового податку з фізичних осіб у доходах бюджету. Східноєвропейські країни поступово наближають структуру доходів своїх бюджетів до рівня західноєвропейських держав, де прибутковий податок з фізичних осіб дає в бюджет переважну частину прямих податків. Збільшення надходжень у бюджет прибуткового податку з фізичних осіб пояснюється вищими ставками податку. У Болгарії та Угорщині мінімальна ставка становить 20 %, Польщі — 19 %, Чехії — 15 %, а максимальна ставка у всіх країнах досягає 40 %.

По-третє, одночасно з цим помітна тенденція до зниження надходжень у бюджет податку на прибуток юридичних осіб. Це результат політики поступового зниження ставок податку на прибуток підприємств. У Польщі, наприклад, у 1998 р. ставка податку на прибуток юридичних осіб становила 36 %, на 2000 р. встановлена в розмірі 30 %, і вже оголошено, що в 2004 р. вона буде знижена до 22 %. В Угорщині ставка податку з усього прибутку становить 18 % і додатково з частини прибутку, що розподіляється, стягується 20—35 %. У Чехії діє ставка податку, рівна 35 %, у Болгарії — 25 %, а з малих

фірм — 20 %.

Помітні зміни відбулися й у структурі видатків державних бюджетів (табл. 12.5).

Як видно з даних табл. 12.5, за час реформ помітно скоротилися дотації виробничій сфері. На це вплинули два фактори: зменшення числа державних підприємств у результаті приватизації державної власності; скорочення бюджетних дотацій на підпри

ємницьку діяльність, підтримку регульованих цін та інші витрати господарських організацій, що було першою метою бюджетної реформи і головною вимогою міжнародних фінансових організацій, які здійснювали фінансову підтримку цим країнам на першому етапі переходу до ринку. У результаті цих заходів державна допомога господарським структурам через бюджет різко скоротилася. її збереження в певних межах у даний час диктується інтересами стимулювання експорту вітчизняної продукції, а також необхідністю підтримки сільськогосподарського виробництва, куди і направляється основна частина державних бюджетних дотацій.

Зменшується також обсяг коштів, які виділяються з бюджету на капітальні вкладення. Ця тенденція зрозуміла і закономірна, тому що головна частина виробничої і комерційної діяльності перемістилася від держави до приватних фірм, які й здійснюють інвестиції в цій сфері. Державні асигнування на капітальні вкладення призначені в основному для бюджетних організацій, на екологічні цілі, а також на часткову участь держави при здійсненні певних інвестицій державними підприємствами. Зрештою державні бюджети поступово перетворюються в бюджети державної адміністрації.

Видатки усе більше обмежуються традиційною бюджетною сферою: виплатою соціальних допоміг, фінансуванням оборони, безпеки, утримання державної адміністрації, підтримкою в урізаному обсязі освіти, охорони здоров'я, науки.