11.5. Бюджетний процес та державний фінансовий контроль

В бюджетному процесі Європейського Союзу беруть участь Комісія ЄС, Рада міністрів і Парламент ЄС, утворюючі в сукупності так званий бюджетний орган, а також Рахункова палата, яка здійснює бюджетний контроль.

Процес розробки та прийняття бюджету починається 1 вересня і закінчується 31 грудня наступного року, тобто попереднього за бюджетний рік. На практиці органи мають в розпорядженні більш довші терміни, оскільки починаючи з 1977 р. застосовується так званий прагматичний план, узгоджений між трьома учасниками бюджетного органу ЄС.

Розробка та затвердження бюджетного плану

Бюджетний процес починається з представлення міністерствами та установами ЄС кошторисів їх фінансових потреб, тобто видатків та надходжень, як правило, до середини лютого в КЄС. Комісія оброблює їх, при необхідності коректує з урахуванням актуальних показників ВВП, середніх показників зміни бюджетних планів держав—членів, рівня цін та складає попередній проект бюджетного плану.

Рада і Парламент до 1 травня приймають рішення про прийняття пропозицій Комісії, при цьому діють розпорядження про необхідну більшість голосів. Після рішення бюджетного органу починається власне бюджетний процес: КЄС затверджує проект попереднього плану і публікує огляд його основних показників, вона вправі внести послідуючі поправки в попередній проект, направивши бюджетному органу відповідні листи.

Затвердження проекту бюджетного плану Радою

Попередній проект бюджету с супровідними матеріалами (коментарі та ін.) повинен бути представлений Раді та Парламенту не пізніше 1 вересня, а по прагматичному календарю — до 15 червня. Одночасно з слуханням в Раді проводиться процедура консультацій с делегацією Парламенту, Комітетом регіонів,

Комітетом з економічних та соціальних питань. По закінченні консультацій Рада до 31 липня кваліфікованою більшістю голосів приймає рішення про затвердження проекту бюджетного плану.

Перше читання в Парламенті

В першій половині вересня прийнятий Радою проект бюджету подається в Парламент для розгляду в першому читанні. Бюджет може бути остаточно затверджений вже в першому читанні, якщо Парламент схвалить його протягом 45 днів, тобто в цей термін не внесе поправки в поданий проект. Оскільки норми вторинного європейського права не можуть змінити первинне право, даний термін починається з кінцевої, а не фактичної дати представлення проекту, тобто з 5 жовтня, навіть якщо проект був поданий раніше. В історії ЄС лише один раз був випадок затвердження плану бюджету на основі бездіяльності Парламенту, коли в 1987 р. Парламент відмовився від якого-небудь співробітництва з Радою в процесі прийняття додаткового бюджету, виразивши тим самим негативне ставлення до представленого плану.

Частіше Парламент в повній мірі використовує представленні йому повноваження. Пропозиції про внесення поправок в проект вносяться Комітетом по бюджету по узгодженню з іншими комітетами КЄС. Рішення про зміну величини обов'язкових видатків приймаються абсолютною більшістю голосів, які приймали участь в голосуванні, необов'язкових видатків — абсолютною більшістю голосів загального складу Парламенту.

Друге читання в Раді

Проект бюджету із змінами направляється до кінця жовтня Раді. Друге читання по проекту бюджету в Раді відбувається в порядку аналогічно застосованому в першому читанню. Проводяться консультації з делегацією Парламенту та іншими комітетами Комісії при необхідності з тим щоб виробити загальну позицію. Проект є остаточно прийнятий, якщо протягом 15 днів після отримання проекту Рада кваліфікованою більшістю голосів не відхилить поправки Парламенту чи не внесе в них зміни; в останньому випадку Рада одночасно вирішує питання про збереження колишнього показника величини видатків або установлення нового.

В зв'язку з особливостями розподілу повноважень між двох гілок бюджетного органу і для стримування росту бюджетних витрат по показнику обов'язкових видатків діють особливі правила. Для прийняття поправок Парламенту, які ведуть до загального росту видатків, Рада повинна затвердити їх кваліфікованою більшістю; в противному випадку вони вважаються відхиленими. Поправки, які не ведуть до росту обов'язкових видатків, не потребують затвердження Ради; кваліфікована більшість повинна бути навпаки, для їх відхилення. Прийняте Радою в другому читанні рішення про величину обов'язкових видатків є остаточним і може бути відхилено Парламентом тільки за допомогою відхилення проекту бюджету в цілому.

Друге читання в Парламенті, затвердження бюджетного плану

Якщо проект бюджетного плану не буде остаточно затверджений Радою в другому читанні, він знову представляється Парламенту, який на пленарному засіданні в середині грудня проводить друге читання. Оскільки Парламент вже не має змоги внести зміни в план обов'язкових видатків, значення цього етапу обмежується прийняттям або відхиленням пропозиції Ради відносно плану необов'язкових видатків, що потребує простої більшості складу Парламенту та кваліфікованої більшості в 3/5 поданих голосів. Таким чином відбувається остаточне прийняття бюджету.

На практиці, незважаючи на складний і тривалий процес узгодження, доопрацювання проекту та додаткові погоджувальні процедури, впроваджені за міжінституціональною угодою 1988 р., усі розбіжності між органами ЄС по бюджетному плану до кінця усунути не вдається. Тому прийняття бюджету Парламентом в другому читанні відбувається лише після досягнення компромісу на додаткових переговорах «трійки» бюджетного органу.

Затвердження бюджету

Процес прийняття бюджетного проекту закінчується його затвердженням головою Парламенту. При цьому голова діє як представник обох частин бюджетного органу, оскільки затвердження бюджету можливо тільки після досягнення згоди Ради та

Парламенту. С затвердженням бюджету виникають зобов'язання між державами-членами та ЄС: держави повинні представити КЄС відповідні грошові кошти з тим, щоб дати їй змогу почати виконання бюджету. Цьому зобов'язанню відповідає право вимоги уплати внесків, яке є у Союзу відносно держав—членів.

Наслідки не затвердження бюджету

Парламент як частина бюджетного органу ЄС має право відхилити проект бюджет при наявності суттєвих підстав. Питання про відхилення плану бюджету вирішується Парламентом на власний розсуд більшістю складом Парламенту та більшістю в 3/5 поданих голосів. Одночасно Парламент може поставити вимогу представити новий проект бюджетного плану. До теперішнього часу Парламент лише три рази використовував це право, а саме по відношенню до проектів бюджету 1974 та 1984 рр., а також коригувального та додаткового бюджету 1982 р.

Як правило, процес повертається на стадію попередню відхиленню проекту бюджету Парламентом в другому читанні. На користь такого рішення свідчить і особлива терміновість затвердження бюджету через близький початок нового бюджетного року. Таким чином, Рада проводить друге читання, затверджує з обліком поправок узгоджувальної Комісії новий проект та направляє його в Парламент.

Якщо до початку нового бюджетного року новий план ще не прийнятий, то для забезпечення продовження фінансування діяльності ЄС вводиться система тимчасового керування бюджетом, заснована на принципах 1/12 частини видатків попереднього бюджетного року та подвійного обмеження видатків. Тимчасове керування установлюється як при відхиленні бюджету, так і при іншій затримці процедури його прийняття.

Основна ідея правила 1/12 частини видатків попереднього бюджетного року в тому, що в умовах відсутності нового бюджету учасники бюджетних правовідносин керуються бюджетом, що втратив силу і набув характер надзвичайного бюджету. В поточному фінансовому році дозволяється щомісяця витрачати до 1/12 частини коштів бюджету попереднього періоду. Це розпорядження поширюється як на суму сукупних видатків, так і на кожну окрему позицію, тобто перерозподіл коштів між окремими статтями видатків в умовах тимчасового керування бюджетом, по загальному правилу, не допускається.

Принцип подвійного обмеження полягає в тому, що видатки надзвичайного бюджету обмежені твердженнями не тільки попереднього, але й наступного бюджетного плану. В тих випадках, коли проект бюджету, який знаходиться в процесі розробки та прийняття передбачає менші порівняно з колишнім роком видатки, в надзвичайному бюджеті приймається до виконання 1/12 частина таких менших видатків. Таким чином, при тимчасовому управлінні застосовується два бюджетних плани, ні один з яких формально не має сили. Ці плани виступають не як діючі нормативні акти, а як джерело даних про величину гранично допустимих видатків, які проектуються на надзвичайний бюджет. Зміна показників видатків тимчасового бюджету в бік збільшення понад меж 1/12 частини потребує спеціального рішення Ради, а якщо таке збільшення торкається необов'язкових видатків — Парламенту.

Після укладання міжінституціональної угоди в 1988 р. норми Договору, які регулюють тимчасове бюджетне управління, на практиці не застосовувалися. Органам ЄС вдавалося своєчасно до початку нового року розв'язати розбіжності та своєчасно прийняти новий бюджет.

Внесення змін та доповнень в бюджет

При виникненні надзвичайних та непередбачених обставин Комісія ЄС може прийняти рішення про необхідність зміни прийнятого бюджетного плану та розробити попередній проект коригувального та/або додаткового плану.

Коригувальним є бюджет в якому загальна величина видатків згідно з планом поточного року є незмінною або знижена. Додатковий бюджет, навпаки, передбачає підвищення сукупних видатків або містить нові статті видатків без загального збільшення видаткової частини. На практиці складається єдиний коригувальний та додатковий бюджет, який приймається в тому ж порядку, що і щорічний бюджет.

Міжінституціональна угода ЄС 1988 р. внесла важливу поправку, яка стосується додаткового бюджету. Оскільки потреба в додатковому бюджеті виникає тільки коли виділені в регулярному бюджеті кошти виявляються майже вичерпаними, у Комісії, яка зв'язана контрольними цифрами перспективного фінансового плану, залишається мало можливостей для маневру. Тому ще до складання попереднього плану додаткового бюджету Комісія повинна ініціювати перегляд перспективного фінансового плану, на нових показниках якого буде засновуватися додатковий бюджет.

Незважаючи на те, що внесення в бюджет змін та доповнень розглядається як надзвичайна міра, вона має місце майже кожен рік. Особливо велике значення набула практика прийняття додаткових та коригувальних бюджетів в зв'язку з ростом видатків на економічну допомогу країнам Східної Європи, СНД, республік колишньої Югославії та Турції. На 2004 р. такі бюджети були прийняті в зв'язку з розширенням самого Європейського Союзу.

Виконання бюджету

Комісія ЄС здійснює виконання бюджету в рамках визначених в плані бюджету фінансових коштів згідно з принципами ефективності та економності. При цьому допускається перерозподіл на розсуд КЄС коштів між окремими розділами та позиціями плану. Іншим інститутам ЄС: Раді, Парламенту, Суду, Рахунковій палаті, Комітету з економічних та соціальних питань та ін. доручено виконання їх власних бюджетних планів; повноваження КЄС на них не розташовуються.

Комісія як юридична особа несе відповідальність за виконання бюджетного плану, на практиці вона доручає виконання відповідних функцій окремим особам. При цьому проводиться розмежування функцій та повноважень між розпорядником, виконавцем та контролером.

Оскільки Комісія не має повноважень стягувати кошти безпосередньо у платників, то з прийняттям бюджету у кожної державі виникає зобов'язання представляти в розпорядження КЄС відповідні суми для фінансування бюджету. Частина традиційних власних коштів (раніше 10 %, після розширення ЄС менше в 2-3 рази) залишається в розпорядженні держав, що їх зібрали як компенсація понесених адміністративних видатків. Касове виконання бюджету ЄС як в частині збору податкових та інших подібних платежів, так і в витрачанні коштів в значній мірі здійснюється органами управління держав—членів. Крім цього, саме на державах лежить головна відповідальність за запобігання та припинення протиправних дій, спрямованих проти фінансових інтересів Європейського Союзу.

Комісія кожний квартал представляє Парламенту та Раді поточні звіти, а по закінченні бюджетного року — звіт про виконання бюджетного плану з додатком аналізу виконання бюджету та реєстру майна і боргових зобов'язань ЄС. Звіт та додатки подаються в Парламент, Раду та Рахункову палату не пізніше 1 травня наступного року.

В Європейському Союзі за часом здійснення розрізняється попередній, теперішній та наступний контроль, за складом органів, які втілюють його — внутрішній та зовнішній контроль сформований в триступінчасту систему бюджетного контролю. Вона включає в себе внутрішній контроль окремих органів ЄС та зовнішній контроль, який здійснюється Рахунковою палатою, а також Парламентом та Радою. Обидва види зовнішнього контролю взаємозалежні і доповнюють один одного, оскільки щорічні та спеціальні звіти Рахункової палати чинять сильний вплив на рішення Парламенту в розрахунковій сфері.

Внутрішній контроль здійснюється фінансовими контролерами, які слідкують за усіма діями по виконанню бюджету. Згідно з ст. 20 «Положення про бюджет» в кожному інституті ЄС назначається незалежний фінансовий контролер, якому при виконанні їм своїх зобов'язань надає сприяння підлеглий йому контролер або група контролерів. Основні завдання контролера складаються в забезпеченні попереднього та поточного контролю фінансової діяльності відповідного органу, в т. ч. розподілу та класифікації коштів, які витрачаються, обчислення та стягування доходів бюджету. Видання розпоряджень або здійснення заходів, які мають фінансові наслідки, потребують згідно з нормою ст. 28 «Положення про бюджет» візу контролера, яка підтверджує відповідність даного рішення бюджетним нормам, його економічну доцільність, а також факт асигнування коштів для його виконання. Наявність візи є умовою дійсності рішень по виконанню бюджетного плану.

Зовнішній контроль, який здійснює Рахункова палата протягом бюджетного року включає камеральні, а при необхідності виїзні перевірки за місцем находження інститутів та органів ЄС в окремих країнах. В останньому випадку до перевірки залучаються національні рахункові палати або аналогічні органи. Звіт Рахункової палати ЄС є основним документом на завершальному бюджетного процесу: на його підставі Парламент затверджує звіт КЄС про виконання бюджету.

Зовнішній контроль в бюджетній сфері, який здійснюють Парламент та Рада носить політичний характер. В рамках поточного контролю Комітет по бюджету Парламенту розглядає квартальні звіти Комісії ЄС про виконання бюджету. Основним завданням Парламенту є затвердження звіту про виконання бюджету минулого року. Цей акт Парламенту звільняє КЄС від відповідних обов'язків та завершує бюджетний процес в Європейському Союзі.