11.3. Інституціональна структура Європейського Союзу

Основні чотири інститути Європейського Союзу закладені ще в 1952 р., коли було створено Европейское Объединение вугілля й стали, а ідея Європейської Ради ще навіть не передбачалася. Ці інститути, а саме: Асамблея, Рада, Комісія й Суд — по суті своєї з тих пор не змінювалися. Асамблея перетворилася в наднаціональний парламент, а Європейський Суд — у суперарбітра. У той же час роль Ради, що складає із представників урядів держав—членів, трохи знизилася, а роль Європейської Комісії як виконавчого органа істотно не змінилася. Такі переміни пояснюються тим, що споконвічно ідея об'єднання країн у Європейське Економічне Співтовариство, а нині — у Європейський Союз, носила наднаціональний характер. Відповідно ті інститути, які додавали до свого статусу наднаціональності, ставали більш впливовими.

Комісія Європейського Союзу (КЄС) — це виконавчий орган ЄС, що піклується про нормальну щоденну роботу організації. Єврокомісію вважають мотором європейської інтеграції, але її дії залежать від рішень країн—членів.

Комісари висуваються країнами—членами ЄС, призначаються Радою Міністрів, звичайно це досвідчені політики. Однак вони повинні діяти, виходячи з загальноєвропейських інтересів, і не лобіювати інтереси своєї країни.

В 2001—2004 рр. відбулося реформування Європейської комісії. 3начні зміни принципів роботи виконавчого органу ЄС були метою забезпечення більшої ефективності перед розширенням ЄС на схід.

Кожний з 25 комісарів відповідальний за свою галузь, наприклад, розширення чи сільське господарство. Старі наймогутніші країни ЄС (Велика Британія, ФРН, Італія та Франція) після приєднання в 2004 р. нових 10 країн—членів втратили право на двох своїх комісарів в Єврокомісії. Голову КЄС обирають її комісари, але всі призначення затверджуються Європейським Парламентом.

КЄС — єдиний орган Євросоюзу, що може висувати законопроекти. Перш ніж внести на обговорення, вона повинна обговорити законопроект із зацікавленими групами й експертами, щоб забезпечити збереження інтересів Євросоюзу. Єврокомісія формує пропозиції — неважливо, чи нового законопроекту чи річного бюджету — і надає на розгляд Європарламенту та Раді міністрів, які можуть прийняти або відхилити їх.

Рада Європейського Союзу (Рада міністрів) — багатофункціональний орган влади на рівні міністрів національних урядів. Принцип консенсусу з липня 1987 р. замінений принципом кваліфікованої більшості із вступом у силу Єдиного європейського акта.

В залежності від питань порядку денного збираються міністри закордонних справ, сільського господарства, промисловості, транспорту тощо — всього близько 25 різних типів засідань Ради. Попри те, що склад Ради Міністрів змінюється, Рада є єдиною інституцією.

Головує в Раді відповідний міністр від країни, яка виконує наразі обов'язки Президента Ради ЄС. Підготовку рішень Ради здійснює Комітет постійних представників країн членів за допомогою робочих груп, сформованих з числа державних офіційних осіб країн членів. Організацію роботи Ради виконує Генеральний секретаріат Ради. Після того, як Амстердамська угода набрала чинності (1.05.1999 р.), Генеральний секретар діє як найвищий представник спільної зовнішньої політики та політики безпеки Союзу. Йому допомагає заступник Генерального секретаря, якого призначають одностайним рішенням Ради; він відповідає за роботу Генерального секретаріату.

Зустріч голів урядів країн ЄС називається Європейською радою. З 1974 р. вона стала верховним органом Європейського Союзу і забезпечує його основне політичне керівництво. Три, але не менше двох разів на рік вона проводить самміти, тобто наради глав держав та урядів країн—членів під головуванням держави-члена ЄС. Вибори нового голови відбуваються в червні-липні.

У роботі Ради міністрів беруть участь члени урядів окремих країн, голови кабінетів, посли й урядові чиновники середньої ланки. Останнім часом звичайними стали засідання галузевих міністерств. Рада у своїй діяльності спирається на Комітет постійних представників, що готує матеріал до засідання Ради та координує попередню роботу робочих груп. Багато рішень приймаються заздалегідь у профільних комітетах, а потім просто підписуються міністрами. На відміну від Єврокомісії Рада міністрів — не наднаціональний, а міжнаціональний орган влади. Разом з Європарламентом Рада міністрів має повноваження по прийняттю нових законів та бюджету.

Європейський парламент — це єдиний орган ЄС, що обирається прямим голосуванням. Депутати Європейського парламенту (732 депутата замість 626 після розширення в 2004 р.) обираються в ході прямих виборів на п'ятирічний термін. Засідання парламенту проходять один раз на місяць у Страсбурзі в Палаці Європи. Головує в Парламент президент, термін правління якого складає 2,5 роки.

Територіально Європейський парламент розділений між Брюсселем (робота в комітетах), Страсбургом (пленарні засідання) та Люксембургом (секретаріат). У Брюсселі парламентські комітети засідають два тижні на місяць і консультують Євроко-місію і Раду міністрів. У Європарламенті є повноваження спостерігати за діяльністю Єврокомісії, і це єдиний орган Євросоюзу, який має право звільняти комісарів КЄС та призначати нових.

Разом з Радою міністрів Європарламент приймає рішення по законодавчих питаннях та по витратах половини бюджету ЄС, затверджує бюджет ЄС. Відповідно до Маастрихтського договору повноваження парламенту розширені.

Суд ЄС (Європейський суд з прав людини) — вищий судовий орган за дотриманням правових норм, розташовується в Страсбурзі. Кожна країна представлена своїм суддею, що займає посаду протягом шести років і має право на переобрання. Він стежить за дотриманням права з інтерпретації і застосуванням норм договорів на території усього Євросоюзу. Суд розв'язує суперечки між державами-членами ЄС, між державами-членами ЄС і самим Європейським Союзом, між інститутами ЄС, між ЄС і фізичними або юридичними особами, готує експертні висновки і відповідає за попередні рішення (за клопотанням національного суду). Європейський Суд має право накладати великі штрафи на тих, хто не виконує його рішення.

Після того, як законопроект схвалений, Європейський суд стежить за тим, щоб він однаково інтерпретувався всіма членами ЄС і намагається згладити можливі протиріччя між європейським та національним законодавствами.

Так, з 1989 р. суд розглядає справи окремих громадян, що вимагають компенсації від європейських структур, а також скасовує ті закони ЄС, що вважає невідповідними ситуації, що змінилася. За 5 останніх років у Європейський суд з прав людини звернулися також 9 тис. фізичних та юридичних осіб з України. Найбільшу кількість скарг подано через затягування часу розгляду справ, а також з вимогами повернути заборгованості по заробітній платі донецьким шахтарям. В той же термін Європейським Судом було розглянуту 88 позовів з Великої Британії, 228 — з Франції, 893 — з Італії, більше 1000 — з Польщі .

Приклади. Європейський суд частково задовольнив позови шести українських ув'язнених в Криму, що скаржилися на погані умови утримування. Суд зобов'язав владу АРК виплатити позивачам грошові компенсації в розмірі від 1 до 3 тисяч евро.

1 За даними сайту europa.eu.int.

В Європейському суді розглядається позов польського громадянина про компенсацію Україною вартості майна, яким володіли в Галичині його бабка й дід до Другої світової війни. У Європейський суд подали подібних заяв уже 80 тис. чоловік. (В 1945 р. міжнародні угоди закріпили зміна радянсько-польської границі). До поляків подібні майнові претензії пред 'являють і німці, бо після війни частина території Німеччини була приєднана до Польщі. Німці виїхали на батьківщину, залишивши майно полякам. Відмовитися від відшкодування вартості колишнього німецького майна Польща не може, тому що виконання рішень Європейського суду є обов'язковим для всіх країн ЄС. Україна не перебуває в ЄС, а тому може проігнорувати рішення Європейського суду.

Європейський суд з прав людини задовольнив позов удови вбитого журналіста Георгія Гонгадзе Мирослави проти України, і поставив за обов'язок державі виплатити їй 100 тисяч євро за матеріальний і моральний збиток. Суд визнав, що Україна порушила статтю 2 Конвенції по правах людини, що гарантує право на життя, оскільки українська влада не змогли захистити життя Гонгадзе й забезпечити ефективне розслідування справи про його вбивство. Суд визнав порушення статті 3 конвенції, у якій забороняється нелюдське або принизливе поводження. Відношення влади до Гонгадзе і її родини послужило причиною її страждань, що прирівнюється до принизливого поводження.

Європейський суд по правах людини зобов'язав Україну виплатити 9 своїм громадянам компенсацію за невиконання постанов українських судів по їхніх справах. Держава не здійснила ці виплати через нестачу коштів. Європейський суд визнав порушення прав позивачів і поставив за обов'язок Україні виплатити їм суми від 990 євро до 4 тисяч євро за матеріальний і нематеріальний збиток. Кількість справ, розглянутих Європейським судом по правах людини щодо громадян України, зростає з кожним роком. В 2002 році було винесено 1 рішення Європейського суду по правах людини проти України, в 2003 — 6, в 2004 — 13, в 2005року — 63.

Європейський Омбудсмен — особа, яку призначає Європейський Парламент щоразу після виборів до Європарламенту на термін дії Парламенту. Омбудсмен уповноважений приймати скарги від громадян Союзу, або фізичних чи юридичних осіб, резидентів країн членів, про незадовільну діяльності установ або органів Співтовариства (за винятком Суду ЄС та Суду Першої Інстанції). Якщо Омбудсмен виявляє випадок незадовільного управ ління, він звертається до установи, про яку йдеться, проводить розслідування, шукає спосіб вирішення проблеми і, якщо необхідно, надсилає проект рекомендації, на яку згадана установа упродовж трьох місяців повинна дати відповідь у формі докладного звіту. Після закінчення кожного річного терміну перебування на посаді Омбудс-мен надсилає до Європейського Парламенту звіт про свою роботу.

Рахункова палата розташовується в Люксембурзі. Була заснована Брюссельською угодою, щоб зробити витрати Євросоюзу більш раціональними. Відповідно до Маастрихтської угоди набула статуту повноправного інституту Євросоюзу.

Рахункова палата контролює правомірність і правильність доходів та видатків бюджету ЄС і заснованих у рамках ЄС інститутів, відповідає за дотримання економічної доцільності при виконанні бюджету, здійснює в державах-членах перевірку коштів, представлених їм як субвенції, сприяє Парламенту і Раді в здійсненні ними бюджетного контролю й інформує про виявлені порушення.

Також палата дає свою оцінку фінансових наслідків законопроектів ЄС, спостерігає за бюджетом, перевіряє, чи правильно витрачаються гроші і намагається дати громадянам ЄС чітке уявлення про стан фінансів організації. Рахункова палата неодноразово повідомляла про шахрайство, неправильні виплати й інші випадки нецільового використання коштів.

Рахункова палата проводить протягом бюджетного року камеральні, а при необхідності і виїзні перевірки за місцем перебування інститутів та органів ЄС, у тому числі в окремих державах. В останньому випадку до перевірки залучаються національні рахункові палати чи аналогічні органи. Звіт Рахункової палати є основним документом на завершальному етапі бюджетного процесу: на його підставі Європарламент затверджує звіт Єврокомі-сії про виконання бюджету.

Ще п'ять органів складають частину інституціональної системи.

Європейський центральний банк (ЄЦБ) створений згідно з Маастрихтською угодою, який діє в межах ЄС. ЄЦБ є емісійним банком із штаб-квартирою в Франкфурті-на-Майні. Він несе відповідальність за грошову політику в країнах єврозони незалежно від розпоряджень урядів. Його головна мета — підтримка стабільності єдиної валюти євро та цін. Банк регулює ключові процентні ставки в тих 12 країнах, що ввійшли в зону євро — разом з національними Центробанками. Він також визначає валютну політику інших країн стосовно євро. Нові 10 країн не входять — принаймні, поки — у зону євро і, відповідно, менше залежать від бюджетних обмежень Європейського Центробанку.

Європейський інвестиційний банк (ЄІБ) — є органом фінансування ЄС, діє з 1959 р. Він надає довгострокові позички для інвестицій, що сприяють гармонічному розвитку і поглибленню інтеграції ЄС Позички надаються під однаковий відсоток, що забезпечує збалансованість керування позикою в частині погашення заборгованості. У Раді керівників банку — міністри фінансів країн—учасниць.

Комітет з економічних та соціальних питань заснований згідно з Угодою про створення Європейського Економічного Співтовариства у 1957 р. для того, щоб представляти інтереси різних економічних та соціальних верств населення. Штаб-квартира Комітету знаходиться в Брюсселі. Комітет складається з трьох однаково значимих груп, що представляють інтереси працедавців, робітників та представників окремих видів діяльності (таких як фермери, різні професії, представники споживачів, науковців та вчителі, кооперативів, сім'я, рух на захист довкілля). Наприклад, Загальний комітет сільськогосподарського співробітництва, Федерація союзів фермерів, Комітет постійних представників та ін. Відповідно до Єдиних європейських актів члени комітету призначаються на чотири роки за одностайним рішенням Ради, і цей термін може бути продовжений. Консультації з Комітетом обов'язкові при підготовці законодавчих актів ЄС у сфері функціонування внутрішнього ринку, освіти, захисту прав споживачів, захисту довкілля, розвитку регіонів та вирішення соціальних питань. Крім того, Комітет може давати свої висновки і з власної ініціативи. Після того, як Амстердамська угода набула чинності, було розширено коло питань, з яких комітет надає консультації: це нова політика зайнятості, нове законодавство у соціальній сфері, державна система охорони здоров'я та рівні можливості для всіх. За консультаціями до Комітету може звертатися і Європейський Парламент. Рада міністрів та КЄС у випадку розбіжності пропозицій зобов'язані заслухати Комітет.

Комітет регіонів — консультативний орган Ради ЄС і Комісії, що розробляє висновки із всіх питань, що торкаються інтересів регіонів. Комітет складається з представників регіональних і місцевих органів, повністю незалежних у виконанні своїх обов'язків.

До внутрішніх установ ЄС належать ще декілька.

Відділ офіційних публікацій ЄС — організація публікації й розповсюдження документів, книг й інших матеріалів, підготов-люваних на всіх офіційних мовах Союзу в підрозділах й інститутах ЄС.

Відділ підбора кадрів для ЄС має сайт, де публікується список вакансій для різних структур ЄС, на які може претендувати будь-який громадянин ЄС. Кар'єру в структурі ЄС може зробити кожний, хто має бажання, уміння неординарно й глобально мислити, знання як мінімум трьох європейських мов.

В структуру Європейського Союзу входять також 15 децентралізованих організацій та агентства: Підтримка і розвиток суспільних підприємств, Професійна підготовка й трудове навчання, Гармонізація внутрішнього ринку ЄС (торговельні марки й промисловий дизайн). Контроль за лікарськими препаратами, використовуваними в медицині й ветеринарії. Моніторинг проявів расизму й ксенофобії та ін.

Крім того, список децентралізованих структур ЄС доповнюють структури єдиної зовнішньої політики й безпеки: Європейський інститут дослідження проблем безпеки й Супутниковий центр Європейського Союзу.

Європол (Європейська поліція). Питання про створення Європейської поліції було вперше порушене на Європейській Раді в Люксембурзі 28—29 червня 1991 р. Тоді ж було прийнято план створення нового органу, який забезпечив би співпрацю поліцій країн—членів у сфері запобігання злочинам та боротьби із серйозними формами міжнародної організованої злочинності, зокрема терориз мом і торгівлею наркотиками. Конвенцію про створення Європолу було підписано в липні 1995 р.; вона набрала чинності 1 жовтня 1998 р. Аби співпраця поліції, як визначено в Розділі VI Угоди про Європейський Союз, швидше набула практичної форми, в 1995 р. було створено тимчасове управління Європолу з боротьби з наркотиками. Першочерговим завданням цього управління стала боротьба з торгівлею наркотиками та по в'язаним з нею відмиванням грошей. Пізніше до кола його функціональних обов'язків увійшли також боротьба з конт рабандою радіоактивних речовин і ядерного палива, з нелегальною імміграцією та контрабандою автомобілів, а також виявлення шляхів відмивання грошей від усіх цих видів кримінального бізнесу. Боротьба проти торгівлі людьми також увійшла до повноважень управління. Єв-ропол, який перебрав на себе обов'язки Європейського управління з боротьби з наркотиками, почав діяти 1 липня 1999 року і базується в Гаазі. Його повноваження поширюються також на боротьбу з тероризмом та підробкою грошей. Згідно з Амстердамською угодою Європол виконує низку різних завдань: координація розслідувань, які проводять відповідні органи країн— членів, проведення спеціалізованих експертиз з метою сприяння країнам—членам у боротьбі з організованою злочинністю та налагодження контактів з прокурорами і слідчими, які спеціалізуються на боротьбі з організованою злочинністю.

Євроюст — об'єднана прокуратура країн Євросоюзу, як наймолодша організація ЄС офіційно почала роботу з 29 квітня 2003 р. До створення подібного органа голови МВС і мінюстів країн ЄС йшли декілька років. Якийсь час «Євроюст» існував як спробна організація «про-Євроюст». Процес остаточного оформлення єдиної загальноєвропейської прокуратури особливо активізувався після терактів у США у вересні 2001 р. «Євроюст» — свого роду оперативний центр, що поєднує на рівних правах прокуратури і суди країн ЄС для боротьби з тероризмом та міжнародною злочинністю. «Євроюст» повинен стати доповненням до Европолу. Фінансування «Євроюста» буде здійснюватися спільно країнами—членами ЄС і Єврокомісією.

29 жовтня 2004 р. в Римі був узгоджений текст конституції Європейського союзу. Для того, щоб документ набув чинності, необхідно, аби Конституцію ратифікували всі держави-члени ЄС. Відмова хоча б однієї з 25 країн—членів означатиме провал усього проекту створення Конституції Європейського Союзу. Перше ніж основний закон набуде чинності 1 січня 2009 р., він повинен бути ратифікований парламентами всіх країн ЄС або через референдум. Шлях ратифікації кожна держава обирає відповідно до її законодавства.

3гідно з новим головним документом Євросоюзу на додаток до Європейського парламенту в ЄС з'являться власний президент, міністр закордонних справ, верховний суд, органи самоврядування, а також прапор і гімн. Хочеться поставити правомірне запитання: чи не стає ЄС фактично державою? Аналітики стверджують, що всі інститути створюються спеціально для виконання функцій, що мають відношення до Євросоюзу, і деякі з них називаються голосніше, ніж насправді є. До цього часу в ЄС де-факто три «президенти» — голова Ради міністрів, голова Єврокомісії і голова Європейського парламенту. Новим буде те, що голова Ради (зараз ця посада протягом півроку займає керівник однієї з країн—членів ЄС) стане посадою постійною. Але повноваження президента будуть обмежені. Цю фігуру як і раніше не можна буде порівнювати з президентами США, чи Росії або Франції.

Досить одного «ні», щоб зусилля прихильників євроинтегра-ции 3-х останніх років пропали даремно. Так само Конституція піддається жорстким нападкам «лівих» й антиглобалістів за тотальний неолибералізм, спрямованість проти трудящих в інтересах великих банків і монополій. Бізнес же, навпроти, вважає, що в Конституції ЄС занадто багато можливостей для надмірного регулювання.

3 травня 2005 р. почалися голосування в країнах Евросоюзу. 3 25 країн ЄС 13 підтримали конституцію: Греція, Італія, Литва, Словаччина, Словенія, Угорщина, Австрія, Німеччина, Іспанія, Бельгія, Естонія, Литва та Люксембург. 29 травня 2005 р. більшість жителів Франції, а 1 червня — Нідерландів не схвалили проект конституції Євросоюзу. Відразу після цього Великобританія, Швеція, Португалія, Ірландія, Данія й Фінляндія відклали голосування. Тим часом, процес ратифікації Конституції Євро-союзу припинений не буде. Таке рішення досягнуте 16 червня на саміті ЄС у Брюсселі лідерами країн Євросоюзу, при цьому були продовжені терміни прийняття документа, принаймні, до середини 2007 р.