9.5. Фінанси місцевих органів влади та фінансове вирівнювання у Франції

Одним з найважливіших заходів, проведених у Франції з початку 1980-х рр., є реформа місцевого управління і самоврядування. Вона носить довгостроковий характер. Основним нормативним актом, що визначив головні напрямки реформ, став закон «Про права і свободи комун, департаментів, регіонів» від 2 березня 1982 р.

Реформа місцевого управління і самоврядування завершила модернізацію адміністративно-територіальної організації країни. З одержанням статусу територіального колективу практично закінчилося оформлення регіону в адміністративно-територіальну одиницю. Таким чином, у Франції на сьогодні склалася триланкова система адміністративно-територіального розподілу (регіон — департамент — комуна) з відповідною системою органів місцевого управління і самоврядування. Кожна адміністративна одиниця має свій бюджет.

У кожному регіоні створюється контрольний орган — Розрахункова палата, що стежить за фінансовою діяльністю юридичних осіб та бере участь у формуванні місцевих бюджетів.

Бюджетна політика департаменту є компетенцією Генеральної ради, а в окремих випадках — комісара Республіки і Регіональної розрахункової палати. Безпосереднє бюджетне управління здійснює Скарбник департаменту, який призначається Міністром економіки і фінансів за рекомендацією представника Генеральної

ради.

Видатки місцевих бюджетів складаються з двох основних частин. Перший — поточний (функціональний) бюджет фінансує більш ніж 1/3 витрат місцевих органів влади (поліцію, цивільну оборону, пожежну охорону, управління), 1/3 витрат на освіту, просвіту, культуру, інші — це витрати на економічну інфраструктуру. За рахунок другого — інвестиційного (нового будівництва) бюджету місцеві влади здійснюють великі капіталовкладення, на них припадає понад 52 % усіх капітальних державних витрат.

Джерела доходів поділяються на внутрішні — від муніципальної власності, місцевого господарства, податкові — забезпечують 50 % загальної суми надходжень, передбачених бюджетами (покривають понад % загальних витрат сукупного бюджету департаментів) і зовнішні — дотації, кредити (як державні, так і приватні).

В цілому, у Франції надходження з непрямих податків у бюджети регіонів зростають, хоча в загальній структурі податкових надходжень на прямі податки припадає близько 60 % загальної суми надходжень, на непрямі — близько 40 %.

Провідними податковими статтями виступають 4 прямих податки, які історично склалися у Франції: податок на житло, промисловий податок, земельний податок і поземельних податок з будівель. Крім цих податків, у різних адміністративно-територіальних одиницях використовують так звані додаткові прямі податки на користь місцевих органів влади, колективів і різних суспільних та державних організацій. База для обчислення місцевих прямих податків збігається з базою для стягування основних — загальнодержавних прямих податків, але з 1988 р. використовується коефіцієнт-дефлятор, на який збільшується база обчислення перед визначенням суми податкових платежів. Регіони, департаменти, комуни, а також об'єднання комун самі встановлюють ставки обкладання.

У структурі непрямих податків, які стягуються у бюджет регіонів, 54,5 % припадає на_платежі за реєстрацію технічного паспорта на автомобіль, 39,9 % дають різні надбавки до ставок непрямих податків. На початку 1990-х рр. найвищими темпами в структурі непрямого оподатковування зростали надходження від податку на видачу водійських посвідчень. Однак у загальній сумі надходжень частка цього збору ледь наблизилася

до 5 %.

Певні особливості має система фінансового вирівнювання у Франції. Завдання системи — вирівнювати доходи окремих місцевих бюджетів, які вони мають від податків, і компенсувати витрати, обумовлені розширенням компетенції місцевих органів влади, а також «незаслужені витрати» місцевих органів влади (забезпечення житлом вчителів, виплати житлових субсидій, ПДВ, сплачений на інвестиції).

Для вирівнювання доходів від різниці в отриманих податках використовується глобальна (єдина) дотація функціонування. Розширення компетенції компенсується: загальною дотацією з децентралізації, регіональною дотацією на шкільну освіту, дотацією департаментам на оснащення коледжів.

При розрахунку обсягів основних дотацій використовуються, як і в практиці інших країн, два основних показники. Перший — податковий потенціал місцевої територіальної одиниці, що характеризує масу доходів від місцевих прямих податків, які місцевий бюджет одержує із застосуванням середніх загальнонаціональних ставок. Це розрахункова величина, оскільки кожна територія застосовує індивідуальні ставки. Другий показник — податкове навантаження, що розраховується як співвідношення між сумою фактичних доходів від місцевих прямих податків і податковим потенціалом. Це співвідношення може бути більше або менше 1.

Розглянемо механізм застосування двох основних трансфертів вирівнювання — глобальної (єдиної) дотації функціонування і компенсаційної дотації_з податку на додану вартість.

Глобальна (єдина) дотація функціонування — спеціальний фонд трансфертів для органів місцевого самоврядування у Франції. Кошти з цього фонду надаються комунам і департаментам. Фонд формується за рахунок відрахувань від податку на додану вартість. Глобальна (єдина) дотація функціонування комун складається з трьох основних частин: базова дотація, дотація вирівнювання і компенсаційна дотація.

Розмір базової дотації визначається в середньому на одного жителя, з урахуванням розмірів адміністративно-територіальної одиниці і видатків, що пропорційно залежать від чисельності жителів. Загальна сума базової дотації на одного жителя коригується на коефіцієнт у залежності від чисельності населення кожної адміністративно-територіальної одиниці. Коефіцієнт 1 застосовується для комун з населенням до 499 осіб і збільшується до 2 для комун з населенням понад 200 тис. осіб. Дотація вирівнювання розподіляється на основі формули вирівнювання, яка враховує податковий потенціал комун і використовується з метою зближення фінансових можливостей територіальних колективів. Компенсаційна дотація враховує так звані особливі витрати комун. її розмір залежить від кількості дітей шкільного віку, які проживають у комуні, від загальної довжини доріг сполучення, що належать до так званих загальнокорисних, і від кількості суспільного житлового фонду.

Єдина дотація функціонування департаменту включає: спеціальну допомогу, фіксовану дотацію, дотацію вирівнювання.

Спеціальна допомога, або дотація мінімального функціонування, надається фінансово бідним департаментам. На цю допомогу можуть розраховувати департаменти, що мають податковий потенціал на душу населення на 40 % менше, ніж середній податковий потенціал по всіх департаментах. Допомогу також одержують департаменти, що мають на 60 % менше податковий потенціал з розрахунку на 1 км2 території, ніж у середньому по всіх департаментах. Наприкінці 1980-х рр. спеціальну допомогу одержували 25 департаментів, або понад % від їхньої загальної кількості. Фіксована дотація встановлюється в розмірі 45 % сукупної єдиної дотації функціонування департаменту. Дотація вирівнювання визначена в обсязі 55 % від сукупної дотації функціонування департаменту. Вона складається з таких частин: 40 % розподіляється в залежності від податкового потенціалу департаментів, 60 % — у залежності від обсягу податків, що збираються департаментами (без податку на професію) з домашніх господарств.

Компенсаційний фонд ПДВ — трансферний фонд фінансових ресурсів, кошти якого направляються на інвестиції територіальних колективів у Франції. Його створено законом від 28 жовтня 1977 р. Він головна форма участі держави в інвестиційній діяльності комун. Кошти фонду слугують державною субсидією органам місцевого самоврядування на інвестиції. Фонд компенсує місцевим органам влади податок на додану вартість, який вони сплачують по своїх операціях у процесі здійснення витрат розвитку. 3 фонду компенсується сплачений місцевими органами влади ПДВ лише по інвестиційних операціях, спрямованих на власний розвиток. Не компенсується ПДВ по операціях на користь третіх осіб, а також пов'язаних з участю в капіталі підприємств, фондів допомоги, по земельних угодах. Виплати місцевим органам влади з Компенсаційного фонду ПДВ є грошовими ресурсами, що можуть використовуватися на розсуд територіальних колективів. Проте вони обов'язково повинні відображатися в бюджеті розвитку як інвестиції. Через фонд надається 60 % усієї державної допомоги місцевим органам влади на інвестиції. Компенсаційний фонд ПДВ функціонує поза держбюджетом Франції.