5.3. Бюджетний процес та державний фінансовий контроль

Законодавча влада належить Конгресу Сполучених Штатів, котрий складається з двох палат — Сенату і Палати представників. Вища виконавча влада зосереджена в руках президента. Посади прем'єр-міністра не існує.

Бюджетний процес у США регламентується двома основними законами — «Про бюджет і звітність» (1921 р.) та «Про контроль над бюджетом і заморожування фондів» (1974 р.). Перший закон фактично кодифікував створення сучасної єдиної федеральної бюджетної системи США. Другий закон підняв бюджетне законодавство, організацію бюджетної процедури до рівня сучасних вимог. За глибиною зроблених змін закон був названий «бюджетною реформою 1974 р.».

Бюджетний процес у США має чотири основних етапи, кожний з який взаємопов'язаний з іншими: формування бюджету президента; робота Конгресу над бюджетом; зміцнення бюджету; виконання бюджету.

Формування бюджету президента. Бюджет Сполучених Штатів складається з декількох томів, де викладено фінансові пропозиції президента і порядок розподілу коштів. Основна увага приділяється майбутньому бюджетному року, для якого Конгрес повинен схвалити бюджетні призначення.


Формування бюджету починається не пізніше весни кожного року, найменше за 9 місяців до його передачі в Конгрес і за 18 місяців — до початку фінансового року (табл. 5.3.).

Президент установлює загальні напрямки бюджетної і фінансової політики. Спираючись на ці вказівки Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) разом з Міністерством фінансів працює над визначеннями особливих політичних вказівок і рівня планування для відомств як на майбутній бюджетний рік, так і на наступні чотири роки, щоб керувати підготовкою їх бюджетних запитів. Рішення визначаються також оцінками економічного становища, підготовленими разом з Радою економічних радників, АБУ та Головним бюджетно-контрольним управлінням (ГБКУ), безпосередньо підзвітному Конгресу США.

Робота Конгресу над бюджетом. «Бюджет уряду США» додається до бюджетного послання президента Конгресу, надходя-чи туди в січні (найпізніше в лютому), за 9 місяців до початку нового фінансового року (фінансовий рік у США з 1976 р. починається 1 жовтня і закінчується 30 вересня наступного року). Розгляд бюджету Конгресом починається відразу ж після його передачі президентом. Бюджетне рішення встановлюється постійними комітетами з бюджету Сенату та Палати представників. Уже 15 квітня вони повинні представити першу спільну бюджетну резолюцію, на прийняття якої Конгресу виділяється місяць. Це важливий бюджетний документ і віха в бюджетному процесі. У ній містяться контрольні цифри доходів та видатків з розробкою за функціональними категоріями. Спираючись на встановлені цією резолюцією бюджетні орієнтири, у численних комітетах Конгресу готуються конкретні законопроекти з податків та асигнувань. Після завершення цієї роботи, але не пізніше 15 вересня, Конгрес приймає другу спільну бюджетну резолюцію. На відміну від першої, вона носить остаточний та директивний характер. Технічно саме друга бюджетна резолюція і є власне бюджетом. Процедурні питання проходження бюджету постійно удосконалюються, та існує традиція постійного реформування законодавчих та підзаконних актів.

Важливо підкреслити, що федеральний бюджет США, як і раніше, базується на однорічній основі, а оцінки, що містяться в ній, на наступні чотири роки призначені для полегшення роботи над новим бюджетом.

Більшість витрат за рік не проходять через постанови про бюджетні призначення для даного року. Майже всі податки і більшість інших доходів випливають з постійних законів. Податкові законопроекти розробляються в Комітеті шляхів і способів вишукування коштів Палати представників та Фінансовому комітеті Сенату.

Зміцнення бюджету. Закон «Про вирівнювання бюджету і контроль за дефіцитом» від 1985 р. (відомий як закон Гремма-Рудмана-Холінгса) обмежує прийняття законів, які збільшують видатки та зменшують доходи, і доповнений також загальним Законом «Про бюджетне узгодження» від 1993 р.

Закон «Про вирівнювання бюджету» поділяє видатки на два види: затверджувані і сталі (які іноді називаються обов'язковими). Затверджувані видатки утворюються шляхом прийняття щорічних постанов про бюджетні призначення. Видатки на заробітну плату й інші поточні витрати урядових відомств звичайно затверджуються постановою про призначення. Сталі видатки визначаються постійними законами. Витрати на лікарську допомогу старим та інвалідам, страхування від безробіття і на підтримку цін на сільськогосподарську продукцію є прикладом сталих витрат, оскільки вони дозволені постійними законами. Закон окремо визначає фінансування програми маркування продуктів як сталі витрати, хоча кошти визначаються постановою про призначення.

Закон розглядає доходи за тими ж правилами, які застосовуються до сталих видатків, оскільки доходи звичайно визначаються постійними законами. На відміну від сталих видатків та доходів, закон стримує затверджувані витрати шляхом встановлення доларових меж на бюджетні повноваження та на витрати для кожного фінансового року.

Дія законів, котрі збільшують сталі видатки або зменшують доходи, обмежується застосуванням правила «плати як можеш». За цим правилом загальна дія законодавства щодо сталих видатків чи доходів не повинна збільшувати дефіцит. Дозволене підвищення соціальних виплат, наприклад, повинно бути покрите зменшенням інших сталих видатків чи збільшенням доходів.

Правило «плати як можеш» не застосовується для збільшення сталих видатків чи зменшення доходів, передбачених уже прийнятими законами. Наприклад, сталі видатки на соціальні програми, такі як страхування від безробіття, збільшуються, коли зростає число покупців страхової допомоги; а багато виплат підвищуються за діючими законами на показник інфляції. Податкові доходи зменшуються, коли знижується прибуток підприємців як підсумок економічних умов. Щоб вирішити проблему збільшення сталих витрат, президент Клінтон, наприклад, використовував розпорядження № 12 857 і зменшив показники для сталих видатків (за винятком страхування внесків та виплати відсотків по державному боргу) на 1994—1997 р.

Закон Гремма-Рудмана-Холінгса зобов'язує АБУ зробити оцінки та розрахунки, що визначають застосування секвестру, і надати їх президенту та Конгресу. ГБКУ зобов'язане зробити такі ж оцінки та розрахунки, а керівник АБУ — пояснити різницю між показниками двох відомств. Оцінки та розрахунки АБУ становлять основу для розпоряджень на відсікання видатків, які видаються президентом. Розпорядження президента не можуть змінити подробиці доповіді АБУ. Служба загального обліку (вищий орган державного фінансового контролю) зобов'язана підготувати узгоджену доповідь.

Виконання бюджету. Після затвердження федерального бюджету Конгресом починається його виконання: міністерства та відомства федерального уряду виконують видаткову, а Міністерство фінансів — дохідну частину. Закон зобов'язує президента розподіляти кошти, які виділяються для більшості виконавчих відомств. Президент передає ці повноваження АБУ та ГБКУ для розподілу коштів за тимчасовими термінами (звичайно за кварталами фінансового року), а іноді і за видами діяльності. Відомства можуть вимагати виділення єдиної суми, щоб пристосовуватися до мінливих обставин.

Контроль за виконанням бюджету покладений на Адміністративно-бюджетне управління та на Міністерство фінансів. Якщо перша організація формує і виконує бюджет, то друга — збирає федеральні податки, друкує національні гроші, здійснює митні функції та ін. Широкими правами в галузі поточного і подальшого контролю володіє також ГБКУ.