3.2. Документи міжнародного значення про місцеве самоврядування

У XX ст. відбулися значні зміни в організації місцевого самоврядування в більшості європейських країн і його певна уніфікація. У жовтні 1985 р. підписана Європейська хартія про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 199б р. до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.

«Відповідно до принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування і на основі узагальнення практики побудови місцевих органів влади в переважній більшості зарубіжних країн дійдемо висновку: сучасна система місцевої влади в Україні будується на ідеях, близьких до суспільно-господарської теорії місцевого самоврядування»1.

Варто констатувати: розподіл функцій між державою і місцевим самоврядуванням може здійснюватися на основі принципів доцільності та ефективності. Завдання чи функція повинні покладатися на той рівень влади, який їх виконає краще, економніше та ефективніше. У Преамбулі Європейської хартії про місцеве самоврядування відзначається, що «наявність органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, забезпечує адміністрування одночасно й ефективне, і близьке до громадян».

1 Цит. за: Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навч. посібн. — К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. — С. 318.

Проблема визначення функцій місцевих органів влади в сучасній Європі поки що є дискусійною. Зокрема, останнім часом значно поширилась концепція субсидарності. Відповідно до принципу субсидарності повноваження між органами влади розподіляються таким чином, що проблеми вирішуються тим рівнем влади, який ближче до місця події. За рівних умов пріоритет надається нижчим, а не вищим рівням влади, оскільки вони найближчі до громадян і, відповідно, можуть ними найбільш ефективно контролюватися.

Незважаючи на дискусійний характер проблеми, визначення функцій місцевих органів влади як основи для побудови фінансів місцевої влади окреслили сфери, обслуговування яких у більшості країн віднесено до власної компетенції місцевого самоврядування і які можуть відповідати принципам доцільності та ефективності. Це — соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водопостачання, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збір та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші витрати.

Слід констатувати наявність ще одного принципу визначення завдань місцевих органів влади — принципу розподілу їх на власні (обов'язкові і факультативні) та делеговані.

Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку за переліком, який визначається законодавством. Факультативні — витрати, які здійснюються місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їх представницькими зборами. Для виконання делегованих повноважень орган, який їх визначає (центральна, або у федеративних державах — регіональна влада) передає місцевим органам влади відповідні фінансові ресурси, тобто компенсує витрати місцевих органів влади. Це положення закріплене в Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Таким чином, прийняття Європейської хартії стало важливим етапом у становленні місцевих фінансів і насамперед в обробці міжнародних стандартів їхнього функціонування. Більшість країн прийняли законодавчі акти про місцеве самоврядування, де обов'язковими були розділи про фінансову основу місцевого самоврядування.

У вересні 1985 р. Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування разом з Інтернаціональним союзом місцевої влади була прийнята Всесвітня Декларація місцевого самоврядування. У ній також відбиті принципи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, які в основному збігаються з принципами Європейської хартії. Однак у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобілізації коштів на ринку позичкового капіталу.

З урахуванням цього можна навести ще один документ, який також пов'язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Європейська хартія міст, що була затверджена в березні 1992 р. У декларації насамперед обґрунтовано перераховані права громадян міст — право на безпеку, роботу, житло, свободу пересування, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, сприятливе зовнішнє середовище, право на участь в управлінні містом і т. д. Для здійснення зазначених функцій громадяни міст повинні мати відповідні можливості, що дозволять органам місцевого самоврядування мобілізувати необхідні фінансові ресурси.

3.3. Економічна природа місцевих фінансів, їх роль у розвитку бюджетної системи держави

3.3.1. Місцеві фінанси

як інструмент перерозподілу ВВП

Через фінансові системи місцевих органів влади здійснюється розподіл і перерозподіл значної частини ВВП. Експертами Робочого комітету з місцевих та регіональних органів влади Ради Європи ця проблема розглядається у двох аспектах. Це — обсяг муніципальних витрат у ВВП країни та обсяг муніципальних витрат у сукупних державних витратах. До європейських країн з найбільш високими показниками муніципальних витрат у ВВП належать: Швеція — 25,5 %, Данія — 20,0 Угорщина — 19,0 Норвегія — 18,9, Фінляндія — 18,0, Литва — 13,1 %. Понад 10 % ВВП перерозподіляється через муніципальні витрати в Австрії, Латвії, Великій Британії, Швейцарії. Близько 10 % — у Болгарії, Чехії, Німеччині, Люксембурзі. Існують країни, де частина муніципальних витрат у ВВП дуже низька. На Кіпрі вона становить 1,4 %, у Туреччині — 2,4, у Греції — 3,33, у Румунії — 3,5, у Португалії — 4,6 %.

В Україні, за розрахунками Кравченка В.І., сукупні витрати міст, сіл і селищ, тобто витрати, які можуть бути визнані як муніципальні, становлять 8 % ВВП. Таким чином, Україна належить до європейських країн із середніми показниками перерозподілу ВВП через муніципальні витрати.

Показники, що характеризують рівень муніципальних витрат у сукупних державних витратах, також дуже різноманітні. Найвищі вони у Норвегії — 60 %, Литві — 59, Угорщині — 54, Швеції — 36, Данії — 31 %. Найнижчі показники у Сан-Марино — 0,2 %, на Мальті — 0,6, Кіпрі — 4,1 %, у Греції — 5,6, Португалії — 9,7 %.

В Україні витрати міст, сіл і селищ становлять 17,4 % витрат зведеного бюджету України. За цими показниками Україна випереджає розвинуті європейські держави.

3.3.2. Місцеві фінанси

як фіскальний інструмент

Місцеві органи влади мають право в рамках, визначених законодавством, встановлювати місцеві податки і збори. Крім того, вони можуть надавати пільги для сплати податків, що надходять у місцеві бюджети. Фіскальна політика місцевих органів влади в багатьох країнах є важливим інструментом впливу на розміщення продуктивних сил, на розвиток депресивних територій, на впровадження у виробництво досягнень НТП.

Створюючи особливі чи пільгові режими оподатковування, місцева влада залучає додаткові інвестиції, сприяє новому будівництву, розвитку зовнішньоекономічних зв'язків, створенню спеціальних економічних зон та зон промислового будівництва. Досвід інших країн показує, що чим менше розвинуто ту чи іншу територію, тим більші податкові пільги надають їй органи влади з метою подолання відставання. Дуже часто у створенні сприятливих фінансових умов для розвитку депресивних територій бере участь і держава. Систему таких пільг названо преференціями. Формами преференцій є особливі бюджетні режими, податкові канікули, особливі режими валютного регулювання та візові режими. Загальні дії місцевої та центральної влади доповнюються заходами наддержавного характеру. Такі заходи здійснюються в рамках Європейського Союзу.

Число податків у різних країнах коливається від 20 до 100, а їхня питома вага в загальних доходах місцевих бюджетів — від 30 до 70 %. При всій розмаїтості систем місцевого оподатковування існує ряд податків, що стягуються в більшості країн. Це податки на доходи (прибутковий податок з фізичних осіб та корпорацій у США, ФРН та Франції, подушний податок у Великій Британії, податок зі спадщини), податки на нерухомість (майновий у США та Японії, поземельний у ФРН, Франції, земельний податок з будівель та податок на житло у Франції), податки на діяльність (податок на професію у Франції, промисловий податок у ФРН), податки зв'язані з товарообігом (податок з продажів у США, податок на додану вартість у ФРН та Франції, акцизи на бензин, тютюн, спиртні напої), різного роду збори та платежі (за автомобіль, паркування, відкриття ресторанів, розважальні видовища, за полювання, на захист навколишнього середовища, на собак, за видачу різного роду ліцензій і документів та ін.).

Міжнародний досвід свідчить, що в більш економічно розвинутих країнах частка доходів місцевих бюджетів у загальному обсязі ресурсів держави вища. Так, якщо в Португалії вона становить 3 % у ВВП, то в Норвегії — 15 %, у Швеції — 31 %.

В Україні місцеві органи влади з 1993 р. також отримали дозвіл на установлення місцевих податків та зборів, хоча вони відіграють незначну роль. За рахунок місцевих податків та зборів формується лише 3-5 % доходів місцевих бюджетів.

3.3.3. Місцеві фінанси як інструмент фінансування суспільних послуг

Закономірним явищем для більшості європейських країн є такий розподіл функцій між державою та місцевим самоврядуванням у сфері надання суспільних послуг, коли на місцеві органи покладається головна відповідальність за послуги соціального характеру. Центральна ж влада зосереджується на послугах економічного характеру, на забезпеченні оборони, безпеки і т. п. Ця тенденція найбільш виразно проявилася в післявоєнний період. Вже в 1970-х рр. 90 % усіх державних витрат на освіту і професійну підготовку в США, Канаді, Великій Британії та інших країнах здійснювалися за рахунок витрат місцевих органів влади.

У США існують два типи шкільних округів — «незалежні» і «залежні». У «незалежних» шкільних округах самі школи мають право збирати ними ж встановлені податки. У «залежних» — школи таким правом не володіють і залежать у питаннях фінансування від органів влади вищого рівня. Більшість шкільних округів належить до типу «незалежних», і в 1990 р. у 41 штаті з незалежною системою 97,4 % надходжень від місцевих податків для підтримки системи шкільної освіти становили надходження від податків на власність.

У цей же період від 70 до 99 % витрат на охорону здоров'я забезпечували місцеві органи влади США, ФРН, Канади. Також значну роль відіграють місцеві органи влади в соціальному забезпеченні. У зазначений період у ФРН частка місцевих органів влади в ньому становила 65 %. Ще одна соціальна галузь, де надзвичайно великий вплив мають фінанси місцевих органів влади, — це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним з найбільших роботодавців на ринку роботи. У Швеції на початку 1990-х рр. на муніципальних підприємствах та в комунальному господарстві було зайнято 19 % усього працюючого населення країни. Ще 10 % працювало в господарстві, яке належить губерніям (у державному секторі нараховувалося 9 % усіх зайнятих в економіці). У багатьох країнах зайнятість у муніципальному секторі набагато перевищує зайнятість у державному секторі. У Данії місцева влада дає роботу 75 % усіх державних службовців. У Великій Британії цей показник становить 60 %. Значна роль комунального сектору й у ФРН — 30 % усіх державних службовців, у Нідерландах — 34, у Франції — 27 %.

У США створені спеціальні цільові райони для управління окремими галузями, які надають суспільні послуги. Такі райони не збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць, їх спеціалізація дозволяє налагодити ефективне управління та раціональне фінансування зазначених об'єктів. Так, з питань управління природними ресурсами в США створено 6473 райони, пожежної охорони — 5063, житлового будівництва і суспільного розвитку на місцевому рівні — 3460, міського водопостачання — 3056, цвинтарів — 1629, каналізації — 1605, парків і рекреаційних зон — 1004, будівництва нових шкіл — 707, лікарень — 784, бібліотек — 830, автомагістралей — 620, охорони здоров'я — 481, аеропортів — 367, інших спеціальних (одноцільових) районів — 1491. Крім того, існує 1917 багатоцільових районів. Усього у США 29 487 спеціальних районів для надання послуг.

3.3.4. Місцеві фінанси як інструмент економічного зростання

Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, через діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості, землі. Місцеві органи влади, поряд з державою, створюють також загальні умови для економічного зростання.

Органи місцевого самоврядування в багатьох країнах є досить значними інвесторами. Деякі з них витрачають на інвестиції понад 1/3 мобілізованих фінансових ресурсів. Так, у Чехії на інвестиції направляється 40 % усіх муніципальних витрат, Португалії — 35, Ірландії — 32, Швейцарії — 32, Іспанії — 24, Польщі — 23, Бельгії — 18 %. У той же час в Італії такі витрати становлять лише 3,31 %, Данії — 5,7 %. У Литві цей показник становить 0,64 %. В Україні частина інвестиційних витрат у витратах місцевих бюджетів залишається вкрай низькою і становить 3-5 %.

Рівень інвестиційної активності органів місцевого самоврядування може бути оцінений таким показником, як частина муніципальних інвестицій у загальних урядових інвестиційних витратах. У Нідерландах ця частина становить 80 %, Німеччині — 64, Норвегії — 60, Чехії — 59, Болгарії — 54, Польщі — 52, Данії — 51 %. Тобто у багатьох країнах муніципальні інвестиційні витрати перевищують половину всіх державних інвестицій. Лише в окремих країнах цей показник залишається незначним. На Кіпрі це 6,7 %, у Латвії — 7,8 %. В Україні частина інвестиційних витрат місцевих бюджетів наприкінці 1990-х становила 15,7 % усіх державних централізованих інвестицій.

Але такий показник не дає уявлення про інвестиційну діяльність місцевих органів влади. Найбільш повним показником є частина муніципальних інвестицій у ВВП. У 1990-х рр. капітальні витрати місцевих органів влади розвинутих європейських країн у відсотках

до ВВП становили 1,5—4,3 % (в Україні лише 0,61 % ВВП).