1. Мета і форми державного регулювання фінансового ринку

 

Реальна ринкова економіка характеризується економічною свободою, мобільністю ресурсів, вільним доступом до інформації та конкуренцією. Проте в ринкових відносинах, у тому числі на ринку фінансів, завжди є сфери, де механізм вільної конкуренції не спрацьовує, і виникає необхідність державного регулювання цих відносин. Це стосується насамперед регулювання грошових відносин, організації обігу грошей, цінних паперів. Об'єктивна і безумовна необхідність втручання держави у зовнішні процеси — валютний обіг, міжнародні операції з цінними паперами тощо.

Ринкова економіка потребує постійно здійснюваної державою антимонопольної та антиінфляційної політики. До основних на­прямів економічної діяльності, регулюючої функції держави від­носиться також розробка, прийняття і організація виконання фі­нансового, господарського і банківського законодавства.

3 урахуванням загальносвітових принципів та стандартів ри­нок цінних паперів має забезпечувати ефективний механізм обігу цінних паперів, належні умови для інвестицій та сприяти еконо­мічному розвитку. Функціонування фондового ринку неможливе без таких учасників, як інвестори — фізичні та юридичні особи, які мають вільні кошти і бажають вкласти їх у цінні папери для одержання певного доходу.

Вільні кошти приваблюють також шахраїв, які для заволодін-ня ними використовують давно відомі схеми і нові можливості, які надає фондовий ринок. Під шахрайством на фондовому ринку розуміють заволодіння чужим майном (придбання прав власності на майно) або нанесення матеріальної шкоди учасникові фондо­вого ринку оманою чи зловживанням довірою.

Відомі схеми фінансових махінацій, які використовуються в нових умовах при створенні та розвитку фондового ринку. Це, зокрема, залучення (вимагання) грошей громадян та інвесторів введенням в оману на підставі запевнення про швидке збагачен­ня. Прикладами таких шахрайських дій можуть бути:

класична схема «фінансової піраміди» — отримання прибу­тку за рахунок коштів нових клієнтів. Подібні операції часто ма­скуються під «перспективні» інвестиційні пропозиції;

схема надійного вкладання капіталу — інвестиційні пропо­зиції з низьким рівнем ризику та високим рівнем прибутку. Як правило, це пропозиції неіснуючих, але дуже популярних (іноді екзотичних) проектів: вкладання у високоліквідні цінні папери банків, телекомунікаційних компаній, вкладання у родовища ко­штовних металів, кокосові плантації тощо. У подібних рекламах ступінь ризику навмисно спотворюється за рахунок порівняння з чимось надійним, наприклад з банківським депозитом. Якщо пропонується вкладання у цінні папери, то вони, як правило, не існують (незареєстровані відповідним органом);

нав'язування інформації — отримання прибутку за рахунок продажу цінних паперів, попит на які був сформований за раху­нок розповсюдження неправдивої інформації. У подібних схемах інвесторам пропонується терміново купити акції, курсова вар­тість яких найближчим часом зростатиме. Така схема використо­вується з маловідомими цінними паперами, які можуть бути і за­реєстровані у визначеному порядку.

Характерними для суб'єктів підприємницької діяльності, які використовують вище наведені схеми, є: розрахунок на те, що можна виплачувати прибуток або дивіденди за рахунок сум, отриманих від нових інвесторів; відсутність емітента чи продук­ції або відсутність реальних послуг, які приносять прибуток; обі­цянки (гарантії) вигідно та швидко повернути вкладені суми.

Виявлення та припинення діяльності таких суб'єктів підпри­ємницької діяльності можливе за результатами здійснення конт­рольних та наглядових функцій контролюючими органами. Зок­рема, на етапі створення (реєстрації) суб'єкта підприємницької діяльності необхідно звертати увагу на можливість ідентифікації осіб засновників, забезпечення початкового капіталу, підтвер­дження його внесення, відповідну реєстрацію емісії цінних папе­рів. На етапі діяльності важливим елементом є аналіз рекламної кампанії підприємства, здійснення інформування громадськості про фінансово-господарську діяльність, дослідження джерел отримання прибутку, наявність ліцензій та їх відповідність пред­мету та меті діяльності підприємства, можливість надання інфо­рмації з посиланням на надійні джерела щодо об'єктів інвесту­вання. На етапі реорганізації або ліквідації підприємства аналізу підлягають причини припинення діяльності, додержання вимог законодавства щодо інформування учасників та громадськості, здійснення розрахунків, наявність заявлених.

Правове регулювання фінансового ринку України полягає у впорядкуванні взаємодії та захисті інтересів його учасників шля­хом встановлення певних правил, критеріїв і стандартів стосовно відносин з приводу фінансових ресурсів.

Згадані правила, критерії та стандарти обов'язкові для всіх без винятку учасників фінансового ринку. Порушення правил, кри­теріїв або стандартів з боку окремих учасників створює загрозу для існуючого порядку на ринку, а відтак зачіпає інтереси інших учасників. У зв'язку з цим, до порушників можуть застосовува­тись заходи впливу та примушення. Для того щоб мати характер правового, регулювання фінансового ринку повинно здійснюва­тися на законних підставах. Це означає, що, по-перше, таке регу­лювання можуть здійснювати лише ті державні органи та інсти­тути, регулятивні повноваження яких закріплені в законі або підзаконних актах; по-друге, при здійсненні регулювання держа­вні органи та інститути-регулятори повинні діяти в межах своєї компетенції в рамках установлених процедур.

Сучасний фінансовий ринок України є не тільки явищем суто економічного характеру, оскільки цивілізоване укладення угоди купівлі-продажу, послуг щодо посередницької діяльності тощо, як і в усіх без винятку країнах світу, вимагає стрункої системи правового регулювання дій учасників ринку. Останнє може здій­снюватися державними органами (державно-правове регулюван­ня) та окремими інститутами (інституційно-правове регулюван­ня). Обидва види правового регулювання ринку е взаємо­пов'язаними, в багатьох випадках вони доповнюють один одного.

Оскільки фінансовий ринок є складною сукупністю суспіль­них відносин з приводу фінансових ресурсів, то його регулюван­ня має загальний та конкретний аспекти. 3агальний аспект пра­вового регулювання означає впровадження правил, критеріїв, стандартів, обов'язкових для всіх учасників ринку; конкретний — обов'язкових тільки для певних учасників цього ринку. Як правило, загальнообов'язкове правове регулювання здійснюється органами держави, тобто правила, критерії та стандарти ринку цінних паперів встановлюються державними органами, і вони е обов'язковими для всіх індивідуальних або інституційних учас­ників. Більше того, вони є також обов'язковими і для самих дер­жавних органів. Прикладами таких правил можуть бути, зокрема, визначення понять акцій у 3аконі України «Про цінні папери та фондовий ринок» або правило, згідно з яким надання дозволу на здійснення посередницької діяльності на фондовому ринку е пре­рогативою Державної комісії з цінних паперів та фондового рин­ку. Що стосується інституційно-правового регулювання, то пра­вила, критерії і стандарти, визначені інститутами-регуляторами, є обов'язковими лише для певних (конкретних) учасників ринку. Наприклад, «Правила допуску цінних паперів до котирування на Українській фондовій біржі» є обов'язковим лише для тих еміте­нтів, цінні папери яких котируються на біржі. Державно-правове та інституційно-правове регулювання фінансового ринку є не тільки видами правового регулювання, а також його двома скла­довими частинами.

Державно-правове регулювання фінансового ринку в Україні здійснюється сукупністю державних органів, які складають систему державних органів регулювання в цій сфері. Між зазначеними орга­нами існує певний ієрархічний та галузевий поділ. У сучасну систе­му органів державно-правового регулювання фінансового ринку України входять, зокрема, такі: орган законодавчої влади — Верхо­вна Рада України; органи центральної виконавчої влади — Прези­дент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Міністерство економіки України та деякі інші. Крім того, важливу роль у цій системі відіграють інститути, які не є органами законодавчої або виконавчої влади, але підзвітні Верховній Раді України, наприклад, Національний банк України, тощо; а також мі­сцеві органи державної влади, головним чином, місцеві державні адміністрації (до їхньої компетенції належать питання реєстрації юридичних осіб або реєстрації іноземних інвестицій тощо) і органи судової влади, у тому числі господарські суди.

Практично жодний з названих органів системи державно-правового регулювання не здійснює впорядкування відносин ви­нятково на фінансовому ринку України. Всі вони регулюють або окремі аспекти взаємодії на цьому ринку, або впорядковують відносини в цій сфері економіки поряд з іншими її сферами. На­приклад, відносини реєстрації випуску акцій і облігацій підпри­ємств регулюються законами, які приймає Верховна Рада Украї­ни, та наказами Міністерства фінансів України; надання дозволу на здійснення посередницької діяльності комерційними банками регулюється спільним документом Національного банку України та Міністерства фінансів України; валютне регулювання обігу цінних паперів здійснюється відповідно до актів Кабінету Мініс­трів України та Національного Банку України; відносини пере­міщення цінних паперів через державний кордон регулюються спільним документом Національного банку України та Держав­ного митного комітету України; відносини перетворення держав­них підприємств в акціонерні товариства регулюються законами Верховної Ради України, указами Президента України, нормати­вними актами Фонду державного майна тощо.

Особливістю державно-правового регулювання є те, що воно виконується державними органами і здійснюється, головним чи­ном, на основі застосування принципу субординації та примусо­вості. У більшості країн світу існують спеціальні органи центра­льної виконавчої влади, які узагальнено називаються комісіями з цінних паперів. Деякі з функцій, які звичайно виконуються таки­ми комісіями, в Україні здійснює Державна комісія з цінних па­перів та фондового ринку України.

Слід враховувати, що сучасний вітчизняний ринок занепокоєний станом справ у фінансовому секторі. Нині йдеться про формування нових підходів до регулювання даного сегмента економіки.

На цю проблему треба дивитися з точки зору вітчизняних особливостей, адже в Україні вже склалася певна система функ­ціонування фінансового ринку, є державні органи щодо його ре­гулювання. Проте прийняття парламентом Закону «Про фінансо­ві послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» свідчить про бажання його розробників трансформувати існуючу модель. Враховуючи зазначене, і був підготовлений початковий проект Концепції регулювання ринків фінансових послуг в Україні, що має стати тією основою, на базі якої можна говорити про створення вітчизняної моделі регулювання фінансового сек­тора. Як відзначається у вступі проекту Концепції, ефективний нагляд за ринком фінансових послуг є ключовим елементом си­льного економічного середовища, в якому фінансова система ві­діграє основну роль щодо здійснення платежів і перерозподілу капіталів.

Метою органів державної влади з нагляду за діяльністю на фі­нансовому ринку має стати впевненість у тому, що фінансові уста­нови функціонують ефективно та безпечно, що вони мають достат­ній капітал та резерви для недопущення ризиків, які виникають у їхньому бізнесі. Ефективний нагляд за діяльністю на фінансовому ринку є важливим інструментом, який разом з ефективною макро-економічною політикою є основою фінансової стабільності в країні. Ефективне регулювання фінансового ринку повинно забезпечити реалізацію цілей державної політики з розбудови фінансового сек­тора економіки. Він має стати, насамперед, каталізатором економіч­ного зростання, одним із чинників забезпечення реалізації націона­льних інтересів. Державне регулювання та нагляд за фінансовими ринками повинні сприяти перетворенню фінансового сектора в по­тужного фінансового посередника.

Регулювання та нагляд за фінансовим сектором в Україні ма­ють ґрунтуватися на міжнародних фінансових стандартах прин­ципового значення. Серед них: Базові принципи ефективного на­гляду за банківською діяльністю Базельського комітету з банківського регулювання (BIS); Цілі та принципи регулювання ринку цінних паперів (Звіт Міжнародної організації комісій з цінних паперів (IOSCO); Ключові принципи страхової діяльності (IAIS).

Трьома основними цілями регулювання ринків фінансових послуг є: захист інвесторів, забезпечення того, щоб ринки були справедливими, ефективними і прозорими, зниження системних ризиків. Ці три цілі тісно пов'язані й у деяких співвідношеннях збігаються. Багато з тих вимог, які допомагають забезпечувати справедливі, ефективні і прозорі ринки також передбачають за­хист інвестора та допомагають знижувати системний ризик. По­дібним чином, багато з тих заходів, які знижують системний ри­зик, передбачають захист інвестора.

Основні риси ефективного регулювання фінансових ринків, які сприяють стабільному економічному зростанню, такі. По-перше, не повинно бути ніяких перешкод для входження й вихо­ду з ринків і фінансових систем. По-друге, ринки мають бути від­критими для найширшого кола учасників, які відповідають обу­мовленим критеріям допуску. По-третє, розвиваючи свою політику, регулятивні органи повинні враховувати вплив встано­влених вимог. По-четверте, на всіх, хто бере на себе конкретне фінансове зобов'язання, має накладатися однаковий регулятив­ний тягар.

У проекті Концепції знайшли також своє відображення прин­ципи, що стосуються регулятора, принципи саморегулювання, принципи правозастосування регулювання ринків фінансових послуг, принципи співробітництва в регулюванні, принципи для схем, колективного інвестування та принципи для ринкових по­середників.

У всьому світі фінансовий та фондовий ринки є найбільш ре­гульованими сегментами економіки. При цьому в Україні фінан­совий ринок ще не досконало врегульований. Основний акцент у цьому процесі має робитися на захист прав інвесторів. Натомість, у ДКЦПФР зараз недостатньо ресурсів, щоб опрацювати питання взаємодії інвесторів та фінансових посередників за межами фон­дового ринку.

Мета державного регулювання фінансових ринків в Україні конкретизується у ст.19 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринку фінансових послуг». Це:

проведення єдиної та ефективної державної політики у сфе­рі фінансових послуг;

захист інтересів споживачів фінансових послуг;

створення сприятливих умов для розвитку та функціонуван­ня ринків фінансових послуг;

створення умов для ефективної мобілізації і розміщення фі­нансових ресурсів учасниками ринків фінансових послуг з ураху­ванням інтересів суспільства;

забезпечення однакових можливостей для доступу до рин­ків фінансових послуг та захисту прав їх учасників;

додержання учасниками ринків фінансових послуг вимог законодавства;

запобігання монополізації та створення умов розвитку доб­росовісної конкуренції на ринках фінансових послуг;

контроль за прозорістю та відкритістю ринків фінансових послуг;

сприяння інтеграції в європейський та світовий ринки фі­нансових послуг.

Державне регулювання діяльності з надання фінансових по­слуг здійснюється шляхом:

введення державних реєстрів фінансових установ та ліцен­зування діяльності з надання фінансових послуг;

правового регулювання діяльності фінансових установ;

нагляду за діяльністю фінансових установ;

застосування уповноваженими державними органами захо­дів впливу;

проведення інших заходів з державного регулювання рин­ків фінансових послуг.

Державне регулювання фінансових ринків здійснюється щодо ринку банківських послуг — Національним банком України; що­до ринків цінних паперів та похідних цінних паперів — Держав­ною комісією з цінних паперів та фондового ринку; щодо інших ринків фінансових послуг — спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг.

Антимонопольний комітет України та інші державні органи здійснюють контроль за діяльністю учасників ринків фінансових послуг та отримують від них інформацію у межах повноважень, визначених законом.

Національний банк України, Державна комісія з цінних папе­рів та фондового ринку і Уповноважений орган зобов'язані спів­працювати згідно з положеннями Закону, за допомогою засобів зв'язку, що дозволяють фіксувати інформацію, своєчасно повід­омляють один одному про будь-які спостереження та висновки, які є необхідними для виконання покладених на них обов'язків, мають право на взаємний доступ до інформаційних баз даних, які ведуться з метою регулювання фінансових ринків. Основною фу­нкцією організацій, що здійснюють регулювання фондового рин­ку, з погляду інвестора, є оптимізація функціонування усієї фі­нансової інфраструктури. До основних видів регулюючих організацій належать, у першу чергу, державні органи, уповно­важені законодавчою або виконавчою владою здійснювати на­гляд за учасниками фондового ринку і формувати нормативну базу їхньої діяльності. Аналогічні повноваження можуть бути де­леговані професійним учасникам ринку, саморегулівним органі­заціям.

Склад і розподіл функцій між регулюючими організаціями в рамках національних ринків цінних паперів різних країн значно відрізняються, головним чином з історичних причин і через осо­бливості національних систем права.

Організація органів державного регулювання та нагляду здій­снюється на таких принципах.

Обов'язки органів державного регулювання та нагляду по­винні бути зрозумілими і об'єктивно визначеними. Ефективна система регулювання та нагляду повинна передбачати чітке ви­значення відповідальності й цілей кожного органу державного регулювання та нагляду.

Органи державного регулювання та нагляду повинні бути незалежними у своїх діях і підзвітними у здійсненні своїх функ­цій і повноважень. Кожен з таких органів державного регулю­вання та нагляду повинен мати оперативну незалежність і необ­хідні ресурси.

Органи державного регулювання та нагляду повинні мати достатні повноваження, належні ресурси, здатність виконувати свої функції і здійснювати повноваження, зокрема повноваження розглядати питання про відповідність фінансової установи чин­ному законодавству.

Необхідно чітко визначити, які види діяльності дозволено здійснювати фінансовим установам, що отримали ліцензію і ста­ли об'єктом нагляду.

Орган ліцензування повинен мати право встановлювати необ­хідні критерії і відхиляти заяви на отримання ліцензій від фінансо­вих установ, які не відповідають встановленим нормам. Процес лі­цензування повинен, як мінімум, передбачати оцінку структури володіння фінансовою установою, рівень її керівництва, механізмів внутрішнього контролю, її фінансового стану, включаючи базу її капіталу; в тих випадках, коли власником або пов'язаною особою фінансової установи є іноземна фінансова установа, необхідна попе­редня згода наглядового органу країни її походження.

Орган державного регулювання та нагляду повинен мати право:

розглядати і відхиляти будь-яку пропозицію щодо передачі іншим особам значної частки власності або контролюючих інте­ресів діючих фінансових установ;

встановлювати критерії щодо регулювання великих при­дбань або інвестицій фінансової установи;

встановлювати критерії, спрямовані на недопущення ство­рення філіями або відокремленими підрозділами фінансової установи невиправданого ризику в діяльності всієї фінансової установи або перешкод здійснення ефективного нагляду за діяль­ністю фінансової установи;

встановлювати належні мінімальні вимоги достатності влас­ного капіталу фінансових установ для зменшення ризиків, на які йдуть фінансові установи, а також визначати компоненти капіта­лу, враховуючи при цьому здатність фінансових установ покри­вати збитки.

Орган державного регулювання та нагляду повинен мати в своєму розпорядженні ресурси для:

збору, оцінювання та аналізу пруденційних звітів і статис­тичної інформації, що поступає від фінансових установ;

незалежного оцінювання наглядової інформації, яку отри­мано за допомогою зовнішніх аудиторів.

Важливим елементом регулювання та нагляду є здатність органу державного регулювання та нагляду здійснювати свої повноважен­ня щодо групи фінансових установ на консолідованій основі.

Органи державного регулювання та нагляду повинні застосову­вати чіткі і послідовні процеси регулювання та нагляду. Необхідні прийнятні правові рамки для здійснення регулювання та нагляду, включаючи ліцензійні умови та процедуру видачі ліцензій на право здійснення діяльності фінансовими установами. Здійснення повно­важень з регулювання та нагляду повинне ґрунтуватися на оцінці політики, практики і процедур діяльності фінансових установ з на­данням кредитів і розміщенням інвестицій, повсякденного управ­ління кредитними та інвестиційними портфелями.

Органи державного регулювання та нагляду повинні пересвід­читися в тому, що фінансові установи мають і застосовують на практиці:

політику, механізми і процедури оцінки якості активів, до­статності резервів для покриття ідентифікованих сумнівних бор­гів і загальних резервів для відшкодування втрат та збитків;

управлінські системи інформації, що дозволяють посадовим особам фінансової установи ідентифікувати концентрації ризиків в рамках кредитного та інвестиційного портфелів;

необхідні механізми і процедури, які дають змогу ідентифі­кувати, відстежувати і контролювати в ході здійснення міжнаро­дних кредитних та інвестиційних операцій ризик неплатоспро­можності та трансфертний ризик, а також передбачають належні резерви на покриття таких ризиків:

механізми і процедури, за допомогою яких можна оцінюва­ти, відстежувати та ефективно контролювати ринкові ризики;

механізм управління ризиком (включаючи відповідний на­гляд з боку власників і керівництва фінансової установи), що до­зволяє ідентифікувати, оцінювати, відстежувати і контролювати всі інші види матеріальних ризиків і, в разі необхідності, мати в своєму розпорядженні капітал для покриття таких ризиків;

систему внутрішнього контролю, що відповідає характеру і ма­сштабам їхньої діяльності та повинна передбачати чітку процедуру делегування повноважень, відповідальності і розподілу функцій що­до прийняття зобов'язань від імені фінансової установи, виплату її фондів і представлення звітності щодо її активів і зобов'язань;

гарантію збереження її активів і зобов'язань;

відповідний внутрішній або зовнішній аудит і правила, що забезпечують перевірку на відповідність таким видам контролю;

адекватну політику, практику і процедури, включаючи чіткі правила «знай свого клієнта», які забезпечують дотримання ви­соких етичних і професійних стандартів, перешкоджають умис­ному або необережному використанню фінансової установи у злочинних цілях;

необхідні фінансовий облік та звітність, що дозволяє органу державного регулювання та нагляду отримати достовірне уявлення про фінансовий стан фінансової установи, про прибутковість її опе­рацій та контролювати оприлюднення на регулярній основі фінан­сової звітності, яка правдиво відображає її фінансовий стан.

Органи державного регулювання та нагляду повинні:

мати повноваження встановлювати, при необхідності, конк­ретні вимоги до капіталу на покриття потенційного ринкового ризику;

встановлювати потенційні межі, що обмежують ризик поте­нційних збитків та втрат;

мати засоби ефективного моніторингу за наданням кредитів або інвестицій пов'язаним або афілійованим особам і відповідні заходи — контролю за ризиками або зниження загрози їхнього виникнення;

підтримувати регулярні контакти із керівництвом фінансової установи і добре розбиратися в операціях фінансової установи;

розробити конкретні форми та методи нагляду, зокрема на­гляду «на місці» та заочного нагляду.