15.3. Етапи та механізми реалізації державної регіональної економічної політики

 

Згідно концептуальних засад державної регіональної еко­номічної політики, реалізація відповідних заходів передбачала поетапне досягнення її цілей та завдань. Зокрема, за етапами виконання регіональної політики, її схваленою Урядом у 1999 році Концепцією було передбачено низку наступних заходів.

 

Перший етап (2000-2001 роки):

створення Центрального органу виконавчої влади з пи­тань регіональної політики;

розробка і внесення змін до існуючої нормативної бази щодо визначення функцій і розмежування повноважень цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування;

розробка методики фінансового вирівнювання регіонів;

створення Національного і територіальних агентств регіонального розвитку;

розробка мінімальних державних соціальних стандартів;

розробка середньо- і довгострокових прогнозів ресурс­ного забезпечення економіки України з урахуванням регіональних особливостей; стимулювання створення ареалів та зон економічного зростання в регіонах;

формування інфраструктури регіональних і міжрегіональних аграрних ринків: товарних бірж, оптових ринків, агроторгових домів, аукціонів, ярмарків, заготівельних кооперативів, підприємств фірмової торгівлі;

створення фондів фінансового вирівнювання на цент­ральному та регіональному рівнях;

розробка нормативно-правової бази визначення депре­сивних і проблемних регіонів та умов надання їм державної підтримки;

запровадження нової моделі організації місцевих органів виконавчої влади;

перехід до формування збалансованих бюджетів усіх рівнів на реальній доходній базі та оптимізованих .видатках;

упорядкування територіальних громад, підвищення їх економічної, фінансової та владної дієздатності;

запровадження системи комунальних запозичень;

створення інститутів і механізмів забезпечення взаємно­го представництва центральних та регіональних органів влади;

визначення регіональних розмірів соціальних виплат з урахуванням демографічної, галузевої і цінової кон'юнктури та створення єдиної бази даних отримувачів соціальної допомоги;

створення нового економічного механізму взаємодії дер­жавних органів влади різних рівнів, органів місцевого само­врядування і природокористувачів, включення екологічних вимог у процедуру регіональних управлінських рішень;

організація державного і громадського контролю за ви­конанням регіональних соціальних програм, ефективним ви­користанням фінансових ресурсів;

реорганізація діючої системи соціального захисту, усу­нення дублювання функцій соціальної підтримки органами публічної влади різних рівнів, надання усіх видів допомоги в регіонах та територіальних громадах;

врегулювання питань комунальної власності, державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, порядку утво­рення та діяльності органів самоорганізації населення;

утворення Всеукраїнського об'єднання органів місцево­го самоврядування;

розробка концепції перспективного розвитку малих міст України.

Другий етап (2002-2004 роки);

формування інтегрованих регіональних та міжрегіо­нальних тернторіально-господарських утворень: фінансово-промислових груп, консорціумів, холдінгів, корпорацій, тех-нополісів тощо;

розробка нормативно-правової бази щодо взаємодії регіонів України з регіонами країн Європейського Союзу;

запровадження системи фінансового вирівнювання на основі прозорих і об'єктивних критеріїв та показників;

створення міжнародних регіонів економічного співробіт­ництва, запровадження особливого режиму транскордонної ко­операції шляхом надання відповідних повноважень органам регіонального управління та місцевого самоврядування;

завершення передачі державного майна, включаючи об'єкти соціально-культурної сфери, до складу комунальної власності та його розмежування між рівнями регіонального управління та місцевого самоврядування;

запровадження програмного підходу до формування державного та місцевих бюджетів у галузях освіти, охорони здоров'я, соціального захисту і культури;

остаточний перехід на казначейське виконання місцевих бюджетів;

створення системи адміністративних судів як інструмен­ту забезпечення законності у сфері державного управління та захисту прав і свобод громадян, врегулювання окремим Адміністративно-процесуальним кодексом, процедури;

розгляду справ з цих питань;

формування та законодавче врегулювання служби в ор­ганах місцевого самоврядування;

розвиток співробітництва асоціацій та об'єднань місце­вих регіональних влад з відповідними об'єднаннями за­рубіжних країн.

 

Третій етап (2005-2010 роки):

розробка методологічного та нормативно-правового за­безпечення щодо реформи адміністративно-територіального устрою України;

трансформація адміністративно-територіальної одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основні збереження його консти­туційної триланкової структури;

відкриття зелених коридорів та формування спільної екологічної мережі з країнами Європейського Союзу та Російської Федерації;

законодавче врегулювання міграційних процесів і про­блем зайнятості прикордонних областей;

розробка міжрегіональних інвестиційних соціальних проектів і створення міжрегіональних бюджетів розвитку;

підвищення забезпеченості населення озелененими те­риторіями, доведення природних комплексів регіонів до рівня, що забезпечує виконання рекреаційних та середовищерегулю-ючих функцій на урбанізованих територіях;

створення економічних і нормативно-правових передумов реалізації основних принципів сталого розвитку в регіонах;

запровадження державних і регіональних інфор­маційних систем щодо стану потенціалу і потреб регіону.

В своїй більшості заплановані заходи реалізації регіональної економічної політики виконувалися, хоча й не завжди в передба­чені строки й у заданих обсягах. Зокрема, ключовим пунктом у впровадженні Державної регіональної економічної політики ста­ло прийняття в 2005 році Верховною Радою України Закону Ук­раїни "Про стимулювання розвитку регіонів" №2850-ІУ, яким визначено правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій.

Згідно з даним Законом, стимулювання розвитку регіонів — це комплекс правових, організаційних, наукових, фінансо­вих та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого роз­витку регіонів на основі поєднання економічних, соціальних та екологічних інтересів на загальнодержавному та регіональ­ному рівнях, максимально ефективного використання по­тенціалу регіонів в інтересах їх жителів та держави в цілому;

Стимулювання розвитку регіонів здійснюється з метою:

забезпечення їх сталого розвитку в інтересах усієї України,

підвищення рівня життя населення, подолання бідності та безробіття, формування середнього класу;

ефективного використання економічного, наукового, трудового потенціалу, природних та інших ресурсів, а також особливостей регіонів для досягнення на цій основі підвищен­ня рівня життя людей, оптимальної спеціалізації регіонів у ви­робництві товарів та послуг;

створення рівних умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів України;

забезпечення додержання визначених державою соціальних гарантій для кожного громадянина незалежно від місця його проживання;

подолання депресивного стану окремих територій, своєчасного і комплексного розв'язання проблем охорони довкілля.

Стимулювання розвитку регіонів здійснюється на засадах:

збалансування загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів розвитку, визначення державою з урахуван­ням пропозицій органів місцевого самоврядування науково обґунтованих пріоритетних напрямів регіонального розвитку;

програмно-цільового підходу до розв'язання проблем

соціально-економічного розвитку, створення сприятли­вого інвестиційного середовища в регіонах;

максимального наближення послуг, що надаються орга­нами державної влади та органами місцевого самоврядування, до споживачів цих послуг;

концентрації на конкурсній основі коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також інших ресурсів з метою досягнення найбільш ефективного їх використання для цілей регіонального розвитку;

співробітництва та взаємної відповідальності централь­них і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого

самоврядування, наукових і громадських організацій та інших суб'єктів у виконанні завдань регіонального розвитку.

Для практичного здійснення регіональної економічної політики необхідно створити відповідний механізм.

Механізм регіональної економічної політики включає:

І.Розробку і практичне впровадження регіональних про­грам та планів соціально-економічного розвитку регіонів, які можуть складатися для певної групи регіонів, окремого регіону, або певної території всередині регіону.

2.Використання економічних методів, зокрема: державного інвестування, створення спеціальних фондів для фінансування регіональних програм, залучення іноземного та приватного капіталів, пільгове кредитування і оподаткування, стимулюван­ня територіального розвитку за допомогою іноземних коштів.

Регіональну політику в найближчий період треба спряму­вати, насамперед, на комплексне вирішення соціально-еко­номічних проблем, специфічних для кожного регіону. В цьому контексті перш за все треба посилити міжгалузеву виробничу координацію всередині регіональних територіально-виробни­чих комплексів, забезпечити скоординоване функціонування їх енерговиробничих циклів. При цьому, докорінно нову роль відіграватимуть місцеві органи влади та органи місцевого са­моврядування, яким після прийняття нової редакції Закону про місцеве самоврядування повинні перейти нові, розши­ренні повноваження. Це з одного боку, надає можливості са­морозвитку територіям, а з іншої сторнои покладає на регіональну владу нові обов'язки.- Згідно зі світовим досвідом, саме на регіональний рівень необхідно у першу чер­гу передати управління вирішенням таких проблем, як-от: за­безпечення потреб населення продовольчими та непродоволь­чими товарами широкого вжитку, платними послугами, об'єктами соціальної інфраструктури та житла, боротьба з без­робіттям та забезпечення продуктивної зайнятості, охорона довкілля, збереження і відновлення природних ресурсів, підтримка стабильного рівня цін на товари першої потреби, за­безпечення нормальної екологічної обстановки, правопоряд­ку, законності тощо. Для цього регіональні (обласні, рес­публіканські, міські тощо) органи влади і місцевого самовря­дування мають використовувати використовуватимуть весь набір економічних і організаційних методів управління ме­ханізму регіональної політики, серед яких провідне місце на­лежатиме системі регіональних нормативів і стандартів.

Важливим місцем в регіональній політиці є оцінка діяль­ності місцевих органів влади. Оцінювання роботи органів ви­конавчої влади щодо забезпечення регіонального розвитку за­ходів здійснюється з метою забезпечення постійного прове­дення відповідних оцінок та аналізу впливу регіональних ор­ганів виконавчої влади на розвиток територій. Об'єктами оцінювання роботи є органи виконавчої влади Автономної Ре­спубліки Крим, областей, міста Київ, Севастополь.

При визначенні критеріїв оптимальності роботи регіональних органів влади необхідно користуватися цільо­вим підходом, а саме — оцінювати, наскільки робота місцевих органів влади забезпечує виконання цілей і завдань регіональ­ного розвитку. При цьому, необхідно виділяти у будь-якому випадку, як мінімум, дві групи цілей і завдань:

Цілі і завдання, які є загальними для всіх регіонів.

Цілі і завдання, характерні саме для даного регіону. Крім того, необхідно в обов'язковому поряду враховувати

системну специфіку регіону, його роль і місце в національній економіці, передумови розвитку тощо. В загальному випадку такими групами можуть бути: регіони, що динамічно розвива­ються, депресивні регіони, регіони пріоритетного розвитку, регіони з середніми темпами розвитку, кризові регіони тощо.

Окрім традиційного підходу, коли встановлюються жорсткі критерії оцінки діяльності за визначеними показника­ми, можна й корисно використовувати альтернативний підхід, за якого критерії оптимальності визначати за ознаками нечіткої логіки, а саме, відповіддю на запитання про опти-мальність роботи органу влади є не конкретна відповідь "ТАК" чи "НІ" за жорстким критерієм, а отримана в результаті системної оцінки позиція групи оцінюваних показників у ме­жах визначених щодо цього т.з. "довірчих інтервалів", дифе­ренційованих щодо регіональної специфіки. А саме, для кож­ного показника, за яким проводиться оцінка, враховуються внутрішні та зовнішні передумови діяльності відповідного ор­гану влади і встановлюється інтервал, або ж рівень динаміки показників, в межах якого значення обчислюваного показника дає можливість віднести діяльність органу влади у даному на­прямі до оптимальної, або ж ні. Так, для одних груп регіонів оптимальною може бути визнана робота органів влади у ви­падку забезпечення визначених темпів росту економіки, в інших — за випадку зменшення в межах заданого показника темпів падіння виробництва і т.д. Довірчі інтервали можуть бути "відкритими" — не менше, або не більше визначеного по­казника, або ж "закритими", коли задається точно найменше та найбільше припустиме значення показника.

Також, в системі показників визначається динаміка їх зміни, як дозволяє відстежувати діяльність органів влади по забезпеченню виконання поставлених завдань за певний період за допомогою державного програмування, різностроко-вого планування, програмно-цільового способу, засобів нор­мування, директивних рішень тощо.

Загальний результат у такому випадку може бути отрима­ний у вигляді відповідей "повністю відповідає", "в основному відповідає", "частково (тією чи іншою мірою) відповідає, є за­довільною", "в основному не відповідає, не є задовільною", "повністю не відповідає, не є задовільною" критеріям опти-мальності.

Оцінка діяльності органів влади може проводитися як для окремого регіону, так і для всіх регіонів. В останньому випад­ку, дана оцінка може носити рейтинговий характер, коли підсумки дослідження представляються у вигляді розрахова­них за окремою методикою рейтингів, присвоєних кожному регіону за результатами проведеного дослідження.

В якості інформаційної бази для дослідження використо­вуються дані регіональної статистики Державного комітету статистики України, регіональних органів статистики, Цент­рального органу з питань економічної політики, міністерств і відомств України, соціологічних опитувань, інших офіційних джерел.

Процес підготовки та проведення розрахунків передбачає використання системи показників, які характеризують ре­зультати, досягнуті у звітному періоді. Перелік показників мо­же уточнюватися та коригуватися залежно від актуальності того чи іншого показника в певний період часу. Розрахунок первинних показників передбачає накопичення результатів щодо кожного показника за звітний період, які визначаються в конкретних кількісних оцінках. Похідні показники розрахову­ються відношенням первинних показників до аналогічних по­казників за відповідний період минулого року або ж іншого визначеного проміжку часу (квартал, п'ятиріччя, місяць то­що). При здійсненні оцінки діяльності органів влади розгля­дається сукупність виробничо-економічних, фінансових та інших факторів, розвиток інфраструктури регіонів, споживан­ня населенням товарів і послуг, у т.ч. — безоплатних. Ключо­вим моментом при цьому є оцінка є забезпечення населення соціальними нормативами, диференційованими відповідно системної групи даного регіону.

Аналізу підлягає економічна база галузей та регіонів, па­раметри зростання економіки, обсяги інвестицій, стан основ­них фондів та демографічна ситуація, інші показники. Оцінка здійснюється за допомогою комплексного аналізу наявної ста­тистичної інформації показників розвитку кожної галузі та регіону. До аналізу можуть залучатися соціологічні опитуван­ня населення та суб'єктів господарювання регіону, які мають репрезентативний характер і об'єктивно висвітлюють ступень задоволення населення регіону діями місцевої влади.

Ключовим питанням у механізмі регіональної політики є формування і розподіл фінансових ресурсів між державни­ми і місцевими бюджетами. При цьому мають бути визначені оптимальні пропорції між центральними і місцевими органа­ми фінансування відповідних економічних програм. Важли­ву роль в стимулюванні економічного розвитку регіонів по­винні відігравати позабюджетні фонди, зокрема: фонд сприян­ня підприємництву, фонд соціального захисту населення та інші. їх формування повинно здійснюватись за рахунок місце­вих лотерей, випуску місцевих облігацій, приватизації кому­нального майна тощо.

В механізмі реалізації регіональної економічної політики важливу роль мають відігравати заходи, які спрямовані на формування та розвиток місцевих та регіональних ринків праці, товарів та послуг, цінних паперів тощо, тобто — фінан­сово-економічні важелі розвитку.