РОЗДІЛ V. ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНЕ ЗРОСТАННЯ 5.1. Зміст та призначення податкової політики

Податкова політика — це діяльність держави по встановленню, пра- вовому регламентуванню та організації стягнення податків і зборів, ме- тою якої є формування централізованих фінансових ресурсів держави в процесі розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту.

Політика (від грецького — politika — мистецтво управління держа- вою) — діяльність органів державної влади і державного управління, що виражає соціально-економічну природу суспільства.

Визначаючи основні напрямки політики, держава виконує притаман- ні їй функції, одною з яких є оподаткування. Таким чином, податкова по- літика — соціально-економічна категорія, що дозволяє реалізувати інте- реси всіх суб’єктів процесу оподаткування з позицій перерозподілу вало- вого внутрішнього продукту та досягнення кумулятивного ефекту зрос- тання добробуту держави, підприємця і громадянина.

Виходячи із  соціально-економічної природи податкової політики, слід розглядати податки не просто як засіб для наповнення державного бюджету, але й як джерело коштів, необхідних для функціонування дер- жави.

Такий підхід до побудови податкової політики є одностороннім та обмеженим. Податки, суттєво впливаючи на діяльність господарських суб’єктів та населення, виконують функцію  структурного регулюван- ня економіки, створюючи чи знищуючи одні зв’язки та посилюючи інші. Звуження функцій податкової політики до наповнення державного бюд- жету призводить до ігнорування суттєвої групи соціально-економічних відносин стосовно того, як процедура наповнення бюджету впливає на економічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто, в кінцевому рахунку, нівелюється питання про те, чи забезпечує податко- ва система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, чи, при- наймні, не заважає йому.

Податкова політика держави повинна будуватися з урахуванням супе- речності інтересів платників податків і держави. Підприємець воліє спла- тити якомога меншу суму податків, оскільки основною його метою є отри- мання прибутку, що є можливим як через збільшення обсягів виробництва, так і через зниження витрат, в тому числі і витрат на сплату податків та збо- рів. Держава, якій належать функції регулювання процесу суспільного ви- робництва в цілому, намагається шляхом застосування фіскальних інстру- ментів перерозподілити прибуток, одержаний підприємцем і, за рахунок


виділеної частки, досягти якомога повнішого забезпечення суспільних, в першу чергу — соціальних потреб.

Однак, якщо виходити з постулату про те, що ефективність подат- кової політики визначається чіткістю  її функціонально-цільового при- значення, звуження поняття інтересів держави до наповнення бюдже- ту є помилковим. Адже держава, в кінцевому рахунку, також зацікавле- на в ефективному господарюванні і розвитку господарюючого суб’єкту, що спричиняє стабільні податкові надходження і їх зростання в майбут- ньому,  а отже — економічний та соціальний прогрес. Усвідомлення цього моменту дозволяє максимально наблизити інтереси держави та суб’єктів господарської діяльності, досягти їх соціально-економічного партнер- ства стосовно результатів суспільного виробництва.

Головним завданням податкової політики є встановлення балансу між двома чинниками, якими визначається потреба в податках: необхід- ністю фінансового забезпечення виконання державою притаманних їй функцій та вирішенням соціально-економічних завдань. Ці чинники, в процесі реалізації податкової політики, проявляються через функції по- датків, пріоритетною з яких є фіскальна, що виступає базисом для реалі- зації соціально-економічної функції, яка, в свою чергу об’єднує регулюю- чу, контрольну та соціальну функцію.

Суть регулювання економічних процесів шляхом застосування засо- бів податкової політики полягає в стимулюванні зміни поведінки учас- ників процесу суспільного виробництва, яка полягає в переорієнтуванні ресурсів на виконання завдань, які стоять перед економічною системою в цілому. Так, наприклад, зміна встановлених податковим законодавством норм амортизації основних засобів спричиняє реінвестування одержано- го прибутку та нарахованих за новими, більш високими ставками, амор- тизаційних відрахувань, в оновлення матеріально-технічної бази вироб- ництва, застосування інноваційних технологій. Наслідки цього процесу, з точки зору фіскальної функції податків, в короткостроковому та довго- строковому періоді різноспрямовані. Якщо в короткостроковому періоді, внаслідок зростання амортизаційних відрахувань, зменшуються надхо- дження до бюджету податку на прибуток, то в довгостроковому  періоді — зростання обсягів виробництва та, відповідно, валового доходу суб’єктів господарювання, призводить до збільшення податкових надходжень.

Переорієнтація державної стратегії на розбудову соціально-орієнто- ваної економіки ставить нові вимоги до податкової політики, вимагаю- чи пріоритетності реалізації соціально-економічних функцій податків в оптимальному співвідношенні з фіскальною функцією. В таких умовах першочерговими завданнями податкової політики,  наряду з традицій- ним забезпеченням дохідної частини державного бюджету, стають: ре- гулювання попиту і пропозиції, стримування інфляції, стимулювання


інвестиційно-інноваційних  процесів, накопичення збережень, забезпе- чення конкурентного середовища для залучення і стимулювання підпри- ємницької діяльності.

Сьогодні в Україні  питання податкової політики належать до най- гостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контек- сті.

Сучасна податкова політика України характеризується наступними рисами:

-           по — перше, загальний аналіз податкової  політики держави свідчить про те, що головним напрямом діяльності відповідних державних ор- ганів в сфері оподаткування було саме наповнення державного бю- джету, а не регулювання через податковий механізм макроекономіч- них процесів в Україні.

Збільшення податкового тиску  та адміністративного контролю за справлянням податків і зборів спричинило відповідну реакцію з боку господарюючих суб’єктів, які, намагаючись вирішити ці проблеми, пере- носять відносини між споживачем та виробником, а також свої доходи у тіньовий сектор економіки, частка якого за різними підрахунками стано- вить від 45% до 65% валового внутрішнього продукту. Результатом цього стає недоотримання державою частини податкових надходжень та нама- гання компенсувати це знову ж таки за рахунок розширення податкової бази, що знову призводить або до банкрутства платників податку, або до їх виходу в тінь.

Таким чином, податкова політика повинна формуватися виходячи із завдань побудови стабільної та зрозумілої системи оподаткування, змен- шення податкового навантаження та забезпечення збалансованості ін- тересів держави та платників податків, визначаючи їх пріоритетність.

-           по — друге, вона поєднала в собі принципи двох податкових систем, найбільш характерних для світової практики — європейської  та аме- риканської. При цьому, якщо в європейській системі переважає об- кладання обороту у формі податку на додану вартість, то в американ- ській — прибутковий принцип оподаткування. Складність вітчизня- ної податкової політики  визначена еклектичним поєднанням обох зазначених систем з базовою метою — забезпечення  максимального рівня податкових надходжень як основної складової доходної части- ни бюджету;

-           по — третє, Україна, не маючи достатнього практичного досвіду й наукового обґрунтування формування та реалізації податкової по- літики,  розвивалася експериментальним  шляхом, нерідко роблячи при цьому хибні кроки. Введені податки певною мірою були новими швидше за формою, ніж за змістом. Так чи інакше вони містили озна- ки старої адміністративної системи, заснованої на надмірній центра-


лізації процесу формування та розподілу фінансових ресурсів держа- ви. Це призвело до того, що акумулювання доходів бюджетів за раху- нок сплати податків відривалося від процесу господарювання самих платників податків;

-           по — четверте,   специфіка розвитку сучасної податкової політики України  полягає в тому, що вона розробляється і реалізується без належного науково-теоретичного розуміння і бачення її соціально- економічних наслідків. Цей процес здійснюється в Україні не через еволюційний механізм, як в більшості країн з традиційною ринковою економікою, а шляхом постійних змін податків та їх ставок, введення іноді необґрунтованих і вузько спрямованих податкових пільг. По- вна або часткова відсутність обґрунтованих прогнозів стосовно впли- ву складових чинної податкової політики на ділову активність в біз- несовому середовищі та рівень життя населення спричинили її пере- творення з ефективного інструменту економічної політики в причи- ну загострення кризових явищ як на мікро-, так і на макрорівні.

-           по — п’яте, в Україні відсутня універсальна методологічна концепція реформування стратегії і тактики податкової політики, за якою мож- на було б розрахувати оптимально можливий та допустимий (як для держави, так і для платників податків) рівень податкового наванта- ження. Такий стан справ призводить до ситуації, де при невисоких (порівняно з іншими країнами) податкових  ставках, безлад в адміні- струванні податків зводить нанівець забезпечення умов для еконо- мічного зростання. Головне завдання у цьому плані полягає в напо- вненні ринковим змістом форм вітчизняної податкової політики, а це потребує зміни схеми й пропорцій розподілу та перерозподілу вало- вого національного продукту на основі виваженої та прозорої подат- кової політики, яка б оптимально враховувала як фіскальні інтереси держави, економічні інтереси суб’єктів господарювання.

Суб’єкти підприємницької діяльності та громадяни, в умовах неста- більності фіскальної політики держави, навіть за наявності відповідно- го рівня податкоспроможності,  намагаються мінімізувати податкові ви- трати, використовуючи з цією метою як легальні способи ухилення від сплати податків(законодавчу невизначеність, маневрування доходами і витратами в податкових періодах, варіювання способами діяльності, тощо), так і нелегальні, найбільш поширеним з яких є виведення більшої частини фінансового обороту в тінь.

Питання впливу податкової політики  на стабільність соціально- економічного зростання економіки України вимагає поглибленого аналі- зу, оскільки побудова ефективної податкової системи — одна із найбільш актуальних проблем в процесі становлення в Україні ринкових відносин та інтегрування української економіки в світовий ринок. Її вирішення по-


винно здійснюватись шляхом вивчення, аналізу і творчого осмислення як існуючої в Україні законодавчої бази, так і накопиченого у світі теоре- тичного і практичного досвіду в сфері оподаткування

Ефективність обраної податкової політики полягає в оптимальному поєднанні фіскальної та соціально-економічної функції  податків, що базується на наступних принципах:

1.   Стабільність, зрозумілість та прозорість податкової політики, вста- новлення правових механізмів взаємодії всіх її елементів у рамках єдиного податкового простору.

З цією метою, в процесі проведення податкової реформи слід перед- бачити мораторій на внесення змін до законодавчих актів з питань опо- даткування. До прикладу, в Закон України «Про податок на додану вар- тість», який діє з 01.10.1997 року, на сьогоднішній день внесено зміни че- рез 114 законодавчих актів. Така кількість тільки прямих змін в цьому за- коні не могла не спричинити відсутність узгодженості між його окреми- ми положеннями, що в свою чергу привело до необхідності податкових роз’яснень окремих положень Закону органами ДПС України. Законо- давча невизначеність призвела до численних зловживань при справлянні та відшкодуванні податку на додану вартість, як з боку платників подат- ку, так і зі сторони чиновників, покликаних його адмініструвати, що ста- ло базою корумпованості податкової системи.

Стабільності податкового законодавства буде сприяти також і зако- нодавче обмеження зворотної дії змін в Законах, які можуть бути при- йняті після закінчення мораторію.

Зрозумілість положень та норм податкового законодавства повинна базуватися на загальноприйнятому та однаковому для всіх податкових законів визначенні специфічних термінів, які вживаються в законодав- стві, що стосується механізму оподаткування. З цією метою слід проа- налізувати на предмет відповідності науково-теоретичним засадам еко- номічної науки такі окремі, широковживані в податковому законодав- стві терміни, як «валовий дохід», «валові витрати», «виручка», тощо. До- цільно здійснити уніфікацію термінів і принципів побудови податково- го і бухгалтерського законодавства, що дасть можливість не тільки суттє- во зекономити на адмініструванні податків, але і призведе до нової якості фінансової звітності, на базі якої формуються статистичні дані про стан економіки країни.

2.   Встановлення рівних умов оподаткування для всіх категорій плат- ників податків та скасування безпідставних пільг з оподаткування. Положення податкового законодавства повинні однаково поширю- ватись на всі категорії платників податків незалежно від їх приналеж- ності до тієї чи іншої галузі промисловості  або сфери діяльності. Засто- сування податкових пільг для окремих підприємств чи фінансових груп


поза системи загальнодержавних пріоритетів недоцільне і сприяє розви- тку тіньової економіки та створює основи для корупції. Цей потужний інструмент податкової політики використовується не стільки для сти- мулювання підприємницької діяльності в цілому, скільки для реалізації інтересів вузького кола осіб. В зв’язку з цим принципом податкової по- літики повинно стати скасування безпідставних та невиправданих пільг, за умови реалізації пільгового оподаткування для тих суб’єктів госпо- дарської діяльності, де реалізуються загальнонаціональні інтереси. Та- кий підхід дає змогу підвищити ділову активність суб’єктів господарю- вання, не порушуючи при цьому ринкової рівноваги та зберігаючи кон- курентне середовище. Наслідком скасування вузьконаправлених кор- поративних пільг є значне збільшення податкових надходжень до бю- джету. Однак, при цьому слід врахувати негативний досвід обмеження пільг в оподаткуванні, здійсненого Урядом на початку 2005 року, шля- хом внесення змін до податкового законодавства через прийняття змін до Закону України «Про державний бюджет на 2005 рік», що призвело до значного відтоку іноземних інвестицій та падіння темпів інвестуван- ня і економіки України. Зважений підхід до вирішення питання стосов- но пільг в оподаткуванні, наданих іноземним інвесторам, їх поновлення шляхом внесення змін до законодавства України про режим іноземно- го інвестування, спричиняє посилення позицій економіки країни в між- народній конкурентній боротьбі за кошти інвестора. Надані інвесторам та вітчизняним підприємствам пільги повинні носити стимулюючий ха- рактер, бути прозорими, чітко визначеними, а кошти, що звільняються в результаті одержання цих пільг повинні мати визначену Законом на- правленість.

3.   Створення ефективної податкової системи, яка забезпечить зба- лансованість загальнодержавних і приватних інтересів, буде сприя- ти розвитку підприємництва та нарощуванню національного багат- ства України.

Реалізація цього принципу податкової політики в процесі реформу- вання податкової системи полягає в тому, що зростання обсягів податко- вих надходжень забезпечується шляхом прискорення оборотності капі- талу та підвищення ділової активності суб’єктів господарювання. Баланс між фіскальною та регулюючою функцією податків може бути досягну- тий шляхом встановлення раціонального співвідношення між прямими та непрямими податками, що входять до податкової системи, відмови від політики  фінансування бюджетного дефіциту за рахунок розширення податкової бази і збільшення податкового навантаження на платника по- датку. Про ефективність такого поєднання зазначених функцій свідчи- тиме процес легалізації тіньової економіки, перетік капіталів, задіяних в ній, в легальний сектор.


4.   Забезпечення соціальних гарантій та захисту щодо малозабезпече- них верств населення.

Слід відмовитися від оподаткування доходів, які  не перевищують рівня межі малозабезпеченості, оскільки вони є незначними, і витрати на їх адміністрування перевищують бюджетні надходження від їх оподатку- вання. Тому необхідною передумовою запровадження дійового механіз- му оподаткування доходів фізичних осіб вважається підвищення рівня неоподатковуваного мінімуму до офіційної межі малозабезпеченості, яка встановлюється Верховною Радою України, а також перехід до прогре- сивної шкали оподаткування доходів, що визначається значною дифе- ренціацією останніх в Україні.

5.   Стимулювання переоснащення підприємствами основних фондів та оновлення матеріально-технічної бази.

Реформування прямих податків повинно виходити з того факту, що основні фонди на більшості підприємств України морально та фізично застаріли і вимагають негайного поновлення. В зв’язку з цим, слід ви- вести з-під оподаткування податком на прибуток кошти, що спрямову- ються підприємствами на інноваційну діяльність, витрати на науково- дослідні та проектно-конструкторські  роботи, фундаментальні  дослі- дження. Окрім того, не повинні оподатковуватися податком на прибу- ток, принаймні, на початковому етапі своєї діяльності, венчурні підпри- ємства, створені з метою дослідженні та промислового впровадження но- вітніх технологій, апробації прикладних досліджень. Ставки амортиза- ційних  відрахувань, які  встановлюються податковим законодавством, повинні базуватися на сучасних підходах до амортизації основних фон- дів, в основі яких лежить не фізичний, а моральний знос основних засо- бів, що, в умовах швидкого розвитку науки, цілком обґрунтовано і своє- часно.

6.   Стимулювання розвитку малого та середнього підприємництва .

Створення сприятливого середовища для розвитку та поширення діяльності малих підприємств вимагає збереження спрощеної системи оподаткування, яка дає змогу зменшити податковий тиск на підприєм- ства малого бізнесу на початковому етапі їх функціонування. Окрім того, спрощена система оподаткування дозволяє суттєво зменшити витрати на адміністрування податків з малого бізнесу, звільняє його представників від обов’язку докладного ведення обліку витрат. В кінцевому рахунку, це призводить до створення додаткових робочих місць за рахунок вивільне- них коштів, можливості реінвестування отриманого прибутку в розвиток виробництва та переходу суб’єкта підприємництва зі спрощеної системи оподаткування на загальну. З соціальної точки зору, це, в першу чергу — зростання прошарку середнього класу та загальна стабілізації економі- ки країни.


7.   Соціальне партнерство, як основа нового механізму податкового адміністрування.

Для побудови ефективної системи стягнення податків та гарантії прав і законних інтересів платників податків (зборів) вирішення справ про ви- конання податкових зобов’язань та стягнення несплачених сум податків, пені та штрафних санкцій має проводитись лише у судовому порядку.

В податкове законодавство необхідно ввести таке поняття, за яким буде встановлена відносна величина впливу заподіяного правопорушен- ня в сфері оподаткування, у випадку не перевищення якої платник подат- ку буде звільнений від відповідальності за таке малозначне правопору- шення і повинен буде лише виконати своє податкове зобов’язання. Крім цього, у разі виникнення різночитань в податковому законодавстві, поді- бні колізії повинні тлумачитись виключно на користь платника податків. Частково, ця проблема вирішена поняттям «конфлікт інтересів», введе- ним Законом України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», однак на практиці це поняття використовується вкрай рідко.

Податкова політика, яка реалізує зазначені принципи, носить характер соціальної спрямованості та визначає стратегічні перспективи економічного розвитку України. Ефективність податкової політики, її можливість впливати на розбудову ринкового механізму визначається тим, наскільки вона реалізує інтереси всіх суб’єктів господарської діяльності фінансової системи України.

Питання для самоконтролю

1. В чому сутність податкової політики?

2. Що є головним завданням податкової політики?

3. Які основні риси притаманні податковій політиці України?

4. Принципи побудови податкової політики України.