4.6. Удосконалення системи податкового адміністрування в контексті інтеграційних процесів

Відносини між Україною та Європейським Союзом були започатко- вані в грудні 1991 року, коли Міністр закордонних справ Нідерландів, як головуючої в ЄС країни, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно ви- знав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про парт- нерство та співробітництво (УПС) від 16 червня 1994 року (набула чин- ності 1 березня 1998 року), яка започаткувала співробітництво щодо по- літичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань.

На сьогодні в рамках УПС  визначено 7 пріоритетів співпраці між Україною  та Європейським Союзом: енергетика, торгівля та інвести- ції, юстиція та внутрішні справи, наближення законодавства України до законодавства Євросоюзу, охорона навколишнього середовища,  тран- спортна сфера, транскордонне співробітництво, співпраця у сфері науки, технологій та космосу.

Стратегія євроінтеграційного поступу України та кроки щодо набли- ження до членства в Євросоюзі були окреслені у Посланні Президента України до Верховної Ради «Європейський вибір».

Нинішній розвиток політичного діалогу між Україною та ЄС базу- ється на впровадженні Україною Стратегії інтеграції до ЄС, виконанні сторонами УПС та опрацюванні Плану дій у рамках Європейської полі- тики сусідства. Україна виходить з того, що реалізація зазначеного до- кумента має сприяти посиленню співпраці між Україною та ЄС в умо- вах розширення, створити необхідні умови для переходу в майбутньому до якісно нового рівня відносин з ЄС. Належна імплементація Плану дій повинна також сприяти поступовій інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС та створити передумови для започаткування з ЄС зони вільної торгівлі. Кінцевою політичною метою Плану дій має стати укладення но- вої посиленої угоди з ЄС.

Євроінтеграція є головним зовнішньополітичним пріоритетом Укра- їни, а євроінтеграційна ідея, яка набуває дедалі ширшої підтримки в укра- їнському суспільстві, поступово стає чинником не лише зовнішньої, але й внутрішньої політики України.

Податкова сфера взагалі і податкове адміністрування — зокрема є од- ним із пріоритетних напрямів евроінтеграції, про що свідчать, наприклад положення п. 2.3.5 Плану дій Україна — ЄС на 2005–2007 роки «Євро- пейська політика сусідства», що передано для формального схвалення в рамках Ради з питань співробітництва Україна — ЄС. Зокрема цим пла- ном у сфері оподаткування передбачено комплекс заходів стосовно роз- витку та впровадження систем оподаткування та їхніх установ відповід- но до міжнародних стандартів та стандартів ЄС. Серед цих заходів:


-           прийняття та імплементація законодавства з питань ПДВ та акцизно- го збору, що відповідає положенням УПС і нормам СОТ;

-           забезпечення відповідності вільних економічних зон правилам СОТ відповідно до зобов’язань України щодо СОТ, процес приведення за- конодавства України про вільні економічні зони у відповідність до законодавства ЄС;

-           вирішення питань щодо існуючої заборгованості з відшкодування ПДВ та запобігання накопиченню нової заборгованості, у т. ч. через забезпечення ефективних процедур і виділення достатніх ресурсів;

-           скасування дискримінаційного  режиму використання податкових векселів, у т.ч. за допомогою внесення відповідних змін до законодав- ства;

-           впровадження комплексного стратегічного плану для Державної податкової адміністрації з визначенням необхідних адміністратив- них структур та процедур, та визначенням потреб Адміністрації у фінансових, людських, матеріально-технічних та інформаційних ре- сурсах;

-           після наближення України до внутрішнього ринку — прийняття та до- тримання принципів Кодексу поведінки у сфері оподаткування ЄС. Гармонізація національних економічних систем об’єктивно спричи-

няє гармонізацію систем оподаткування. Уперше ці процеси знайшли своє вираження наприкінці ХIX  початку XX століть у створенні митних союзів ряду країн для проведення єдиної митної політики. У той же час, уніфікація структури й принципів оподатковування, єдиний напрямок податкових реформ і узгодження принципів побудови податкової полі- тики в окремих державах свідчать про нові етапи порцесу гармонізації національних податкових систем.

Не можуть залишитися осторонь від цих процесів і країни з перехід- ною економікою, що прагнуть зайняти гідне місце в системі міжнародно- го поділу праці. Євроінтеграційний курс, обраний урядами ряду постра- дянських країн, і в тому числі — України вимагає істотного перегляду основ побудови податкової системи, оскільки зростає роль факторів та обставин економічного життя, що мають міждержавний, транснаціональ- ний характер і формують новий якісний стан економіки, що виражається поняттям «глобалізація».

У той же час не всі питання інтеграції податкових систем в умовах глобалізації світогосподарських зв’язків знайшли належний розвиток в економічній літературі. Так, зокрема, у сучасних дослідженнях основна увага приділяється  перевагам такої інтеграції, яка повинна бути спрямо- вана на збалансування інтересів національних господарств, що дає мож- ливість прискорити економічний розвиток за рахунок вільного руху ка- піталів, робочої сили і товарних ресурсів.


Разом з тим, у меншій мірі досліджені питання негативного впливу глобалізаційних процесів на функціонування національних податкових систем, ускладнення їхньої взаємодії, що обумовлюється факторами гло- балізації, під якими в першу чергу розуміється розширення міжнародної торгівлі, зростання міжнародної мобільності капіталу й трудової мобіль- ності, ріст міжнародних інвестицій і технологічні зміни, особливо в сфе- рі комунікацій.

На нашу думку, прикладом цього може послужити практика подат- кової політики Європейського  Співтовариства, де під впливом цих фак- торів стає усе складніше визначити податковий тягар у кожній конкрет- ній країні, і виникає необхідність створення технології оподатковування глобальної економіки.

Збір податків не є самоціллю держави. З їхньою допомогою держа- ва здійснює свої невід’ємні функції: забезпечує обороноздатність і соці- альні гарантії, підтримує окремі галузі економіки й стимулює їх розви- ток. Тому рівень ліберальності податкової політики залежить від ефек- тивності системи соціального забезпечення, створеної державою, оскіль- ки для її функціонування потрібно значно менше коштів.

Сучасні економісти відзначають істотні  відмінності  пріоритетних функцій податків, характерних для двох сучасних моделей макроеконо- мічного розвитку: неоліберальної та соціально-ринкової.

У неоліберальній моделі пріоритетною є регулююча функція подат- ків. Податки, істотно впливаючи на діяльність господарюючих суб’єктів і населення, виконують функцію структурного регулювання економіки, створюючи  або знищуючи одні зв’язки та зміцнюючи інші.

У той же час соціально-ринкова  модель робить значний наголос на фіскальній ролі податкових платежів. Звуження функцій податкової полі- тики до наповнення державного бюджету, на рівні науково-теоретичного аналізу приводить до ігнорування істотної групи соціально-економічних відносин щодо того, як процедура наповнення бюджету впливає на еко- номічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто в остаточному підсумку, нівелюється питання про те, чи забезпечує подат- кова система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, або хоча б не перешкоджає йому.

Тому показники податкового тягаря значно нижчі в країнах з пере- важно неоліберальною моделлю. Соціально-ринкова модель припускає більші соціальні гарантії, а відповідно — більші витрати з адмініструван- ня і більші податки.

Порівняльна характеристика показників державних доходів і витрат, наведена в таблиці 4.1, свідчить про те, що частина країн Євросоюзу (на- приклад, Ірландія й Великобританія) відрізняються незначною часткою державних витрат у валовому внутрішньому продукті(відповідно в 2003


році — 32,5 й 42,6 відсотка), тоді як рівень державних витрат Німеччини й Франції як найбільш яскравих представників соціально — ринкової мо- делі становить, відповідно, 48,9 й 54,5 відсотка ВВП.

Таким чином, зближення національних податкових систем має по- двійну спрямованість. Для країн з неоліберальною моделлю кращим є злиття податкових систем та їх адміністрування із загального центру, що дає можливість додаткового зниження витрат на адміністрування подат- ків, які стягуються, тоді як для країн із соціально  — ринковою моделлю більш перспективним є регулювання національних систем на наднаціо- нальному рівні, що дає можливість мінімізувати негативні наслідки уні- фікації податкових систем.


 

Показники державних фінансів деяких країн

Європейського Союзу в 2003 році*


Таблиця 4.1


 

Країна

Частка у ВВП,%

 

Державні витрати

Державні доходи

Сальдо бюджету

Фінляндія

50,6

52,7

2,1

Данія

56,1

57,3

1,2

Швеція

58,2

58,7

0,5

Іспанія

39,5

39,9

0,3

Бельгія

51,4

51,6

0,2

Ірландія

35,2

35,4

0,2

Люксембург

46,9

46,8

-0,1

Австрія

51,2

49,7

-1,4

Італія

48,9

46,4

-2,5

Португалія

47,9

45,0

-2,9

Греція

47,2

44,2

-3,0

Нідерланди

48,9

45,6

-3,2

Великобританія

42,6

39,3

-3,2

Німеччина

48,9

45,0

-3,9

Франція

54,5

50,4

-4,1

*джерело: www.worldbank.org

При цьому варто враховувати ефект конкуренції між країнами в по- даткових режимах. Така конкуренція підштовхує окремі країни до змен- шення податкового тягаря всередині країни. Для цього доводиться або скорочувати державні витрати, що для країн з високим рівнем соціаль- них програм може бути дуже хворобливим, або збільшувати бюджетний


дефіцит, покриваючи його за рахунок емісії й збільшення державного боргу (внутрішнього або зовнішнього).

Обираючи неоліберальну модель макроекономічного розвитку, нові країни — члени Європейського Союзу використовують політику низьких податкових ставок для залучення закордонних інвестицій і кваліфікованих фахівців. При цьому важливо, щоб національна податкова політика бу- дувалася на єдиних підходах до національного інвестора й інвестора- нерезидента, тому що в противному випадку можливий відтік національ- ного капіталу в низькоподаткові юрисдикції.

Крім того, варто врахувати, що використання податкової системи як інвестиційного ресурсу новими членами Євросоюзу створює додатковий тиск на фінансові системи країн-донорів Співтовариства, оскільки низь- кий рівень податкових надходжень не дає можливості новим членам Спів- товариства самостійно здійснювати економічні й соціальні перетворення. Таким чином, формується потреба в залученні прямих фінансових субси- дій із країн, де рівень оподатковування залишається досить високим.

На сформовану в межах країн Європейського Співтовариства подат- кову політику та податкове адміністрування, як складову механізму її ре- алізації, чинять вплив ряд явищ сучасної глобальної економіки, вплив яких важко переоцінити. Оскільки Україна, як і деякі країни з перехід- ною економікою, як пріоритет зовнішньоекономічного розвитку обрала євроінтеграцію, врахування цих явищ при формуванні податкової полі- тики країни повинно здійснюватися вже сьогодні. На нашу думку, сут- ність цих явищ зводиться до такого:

По-перше, частиною середовища глобальної економіки є торгівля че- рез глобальну всесвітню інформаційну мережу, що ускладнює роботу по- даткових органів, оскільки електронні трансакції легше приховати або фальсифікувати, а крім того, з розвитком торгівлі благами, що не існують у фізичній формі (музичними записами, освітніми послугами й т.д.), най- частіше буває складно встановити факт такої торгівлі з фізичної наявнос- ті магазину або фіскальну приналежність платника податків до конкрет- ної країни.

По-друге, значні труднощі у обрахуванні індивідуальних податків створює використання в розрахунках електронних грошей, тому що їх- ній облік здійснюється на загальному рахунку, не розбитому на рахунки користувачів.

По-третє, для оптимізації оподаткування, зниження податкового тя- гаря та мінімізації податкових платежів широко використаються офшорні зони. Слід зазначити як можливість їхнього використання в податковому плануванні шляхом застосування пільг, зафіксованих у місцевому й між- народному законодавстві, так і можливість застосування як засобу неза- конного ухилення від сплати податків і зборів та відмивання грошей.


По-четверте, істотний вплив на податкову політику країн Співтова- риства здійснює трансфертне ціноутворення та трансакції між підрозді- лами або філіями транснаціональних компаній. Оцінка в цих трансакці- ях інтелектуальної власності, витрат на наукові дослідження і технології може істотно впливати на оподаткування прибутку цих компаній.

П’ятим фактором, що здійснює вплив на побудову податкової полі- тики, є відносно вільне переміщення робочої сили, що створює можли- вість для мінімізації оподаткування доходів усередині країни у випадку роботи за кордоном. Використовуючи більш лояльні податкові системи, фізичні особи також мають можливість отримувати предмети розкоші та інші товари, що оподатковуються високими акцизами усередині країни, за кордоном. Це призводить до скорочення надходжень у національні бю- джети непрямих податків.

Ці явища глобальної економіки, накладаючись на міжнародну кон- куренцію податкових систем за більш вигідне розміщення капіталу, ве- дуть до істотного зменшення податкових надходжень у країнах з пере- хідною економікою, зорієнтованими на євроінтеграцію, яким необхідно в процесі реформування національних податкових систем ураховувати їхню дію.

Податкова система, сформована в Україні, схожа до податкових сис- тем розвинутих європейських країн. Більшість податків, що застосову- ються у вітчизняній фінансовій системі, подібні до європейських. Од- нак, оскільки  ця система сформувалася в умовах високих соціальних зобов’язань держави, вона має переважно фіскальний характер, її ре- гулююча функція не зорієнтована на стале економічне зростання та не сприяє зростанню економічної активності суб’єктів господарювання. Іс- нуюча система формування державних доходів віддзеркалює недоскона- лість та суперечності перехідної економіки.

Таким чином, у сучасній економічній практиці України простежуєть- ся поєднання двох сучасних моделей макроекономічного розвитку: нео- ліберальної та соціально-ринкової.

Євроінтеграційний курс України також вимагає суттєвого перегля- ду основ побудови податкової системи та податкового адміністрування — зокрема, оскільки зростає роль факторів та обставин економічного жит- тя, що мають міждержавний, транснаціональний характер і формують но- вий якісний стан економіки, який виражається поняттям «глобалізація».

Мобільність світового ринку  капіталів та ринку  праці формує ці- лий ряд нових явищ в національних економіках, що проявляється в но- вих формах конкурентної боротьби. Наряду з традиційною боротьбою за кошти покупця з’являються такі продиктовані глобальними обставина- ми форми як боротьба за кошти інвестора, боротьба за висококваліфіко- вану робочу силу, тощо.


Реалізація цих нових форм конкурентної боротьби пов’язана з місцем і роллю держави, яка повинна створювати відповідне інституційне серед- овище для успішної боротьби за інвестиційні та трудові ресурси, застосо- вуючи заходи економічної політики.

На нашу думку, з інституціональної точки зору економіка України на теперішньому етапі не є конкурентною, оскільки її податкова система, порівняно з податковими системами країн Євросоюзу відрізняється та- кою рисою, як переважання адміністрування над ринковим впливом на економічні процеси. Враховуючи це, привабливість України  як еконо- мічного простору для здійснення інвестицій, в порівнянні з більш лібе- ральними економіками країн Східної Європи є неконкурентною.

В той же час Урядом України та Державною податковою адміністра- цією здійснено ряд першочергових заходів, необхідних як для подальшо- го просування України в євроінтеграційному процесі, так і для створення конкурентних засад вітчизняної податкової системи.

Так, зокрема в 2006 році Міністерством фінансів України розробле- но проект Концепції реформування податкової системи України, який

28.11.2006 р. було розглянуто та підтримано на засіданні Урядового ко- мітету з питань економічної політики та схвалено Розпорядженням Кабі- нету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р.

Концепція реформування податкової системи передбачає комплек- сне вирішення питання реформування податкової системи, визначення напрямів розбудови податкового законодавства та шляхів його вдоско- налення з урахуванням норм європейського податкового законодавства, етапів реформування податкової системи.

Поряд з цим, Верховною Радою України прийнято Закон України від

30.11.06 №398-V «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Укра- їни з питань оподаткування».

Цим Законом встановлено диференційовані ставки акцизного збору на дизельне паливо в залежності від вмісту масової частки сірки (понад

0,2% — 45 євро, до 0,2% — 35 євро, не більше 0,035 — 30 євро та не більше

0,005% — 20 євро за 1000 кг). Законом також передбачено встановлення Кабінетом Міністрів України правил обліку, зберігання та реалізації ди- зельного палива залежно від вмісту масової частки сірки, що сприятиме недопущенню створення схеми ухилення від оподаткування із застосу- ванням більш низької ставки акцизного збору.

Враховуючи викладене, положення статті 5 Директиви  2003/96/ ЄЕС в частині застосування диференційованих ставок оподаткування за умови фіскального контролю та за умови, що вони не порушують міні- мальних рівнів оподаткування, у випадку, коли диференційовані ставки пов’язані з якістю продукту, враховано в законодавстві України з питань справляння акцизного збору.


Разом з цим, Державною податковою адміністрацією України  про- водиться експертиза розроблених проектів нормативно-правових актів щодо відповідності їх основним положенням законодавства Європей- ського Союзу. Протягом 2006 року відповідно до Тимчасового регламен- ту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Мі- ністрів України від 05.06.00 № 915, підготовлено для надання Міністер- ству юстиції України 52 довідки про відповідність acquis communautaire розроблених проектів нормативно-правових актів1.

Слід зазначити, що фінансова політика держави залишається супе- речливою за своєю суттю. Уряд вимушений вирішувати завдання, які мо- жуть бути не тільки сумісними, але і суперечливими за своєю направ- леністю (наприклад — боротьба  з інфляцією та подолання безробіття). Кошти єдиного бюджету розподіляються і використовуються на забезпе- чення потреб різних галузей економіки та різних соціальних груп, що не- минуче призводить до потреби швидкого маневрування коштами та чер- говості у вирішенні тих чи інших соціально-економічних завдань.

Завдання реформування податкової системи перехідних економік ускладнюється тим, що лібералізація економічних відносин, в кінцево- му рахунку, суперечить соціальній орієнтованості вітчизняного госпо- дарського механізму. На розумінні та всесторонньому врахуванні цієї су- перечності слід базувати наукові методи та принципи податкового регу- лювання та напрямки його реформування і розвитку в сучасних еконо- мічних умовах.

У зв’язку з цим виникає необхідність комплексного підходу до ре- формування податкового адміністрування, який, на нашу думку, пови- нен включати такі складові:

-           забезпечення стабільної правової бази функціонування податкової системи, її кодифікація на базі Податкового кодексу та гармонізація з законодавством, що регулює господарські відносини (для Украї- ни, в першу чергу — Цивільним та Господарським Кодексами Укра- їни);

-           організаційні зміни, що полягають у чіткому визначенні місця та ролі Державної податкової служби, скорочення її чисельності з одночас- ним підвищенням ефективності функціонування, ліквідація нехарак- терних для податкового органу функцій (трактування податкового законодавства, слідчі дії);

-           зміни методів та принципів контролю за сплатою податків, зміна вза- ємовідносин податкового органу з платником податку;

-           узгодження ставок оподаткування з можливостями платників подат- ків;

1 За даними офіційного сайту ДПА України.


-           галузеве і регіональне диференціювання ставок оподаткування з ме- тою узгодження різних груп економічних інтересів.

Побудова податкового адміністрування на підставі означених прин- ципів дасть можливість створити в країні принципово новий інвестицій- ний ресурс — податкову привабливість економіки. Цей ресурс буде вико- ристаний як внутрішнім інвестором  — платником податків, так і сприя- тиме конкурентноздатності економіки України на ринку капіталів.

Питання для самоконтролю

1. Інтеграційні процеси в організації контрольно-аналітичної діяль- ності податкових органів.

2. Міжнародні правові засади організації податкової служби і подат- кова робота.

3. Вплив глобалізації на податкові системи країн з ринковою еконо- мікою.