4.3. Модернізація системи податкового адміністрування в Україні

Податкова політика в Україні протягом всього періоду була недостат- ньо орієнтована на стимулювання підприємницької активності, а будува- лась тільки виходячи з принципів наповненості бюджетів, застосування все нових фіскальних інструментів задля збільшення податкових дохо- дів, що в свою чергу зводило нанівець усі податкові заходи щодо ство- рення необхідних умов, які б забезпечували підвищення підприємниць- кої ініціативи та розширення виробництва.

Податкова служба як одна з підсистем активно реформованої подат- кової системи також потребує радикальних перетворень. Цей процес в Україні розпочато кілька років тому під назвою «модернізація податко- вої служби». Серед багатьох завдань він передбачає і зміну структури по-


даткових органів. Без відповідної реорганізації, на думку ідеологів мо- дернізації служби, неможливо буде повністю запровадити нові методоло- гічні підходи до адміністрування  податків.

Характерною особливістю існуючої податкової системи є її певна недосконалість, а саме: неузгодженість і суперечливість окремих по- даткових законів, нестабільність, надмірне податкове навантаження на платників податків, безсистемне та невиправдане надання пільг, пере- кручування економічної сутності окремих податків та непристосування до переходу від адміністративно-командних до правових методів управ- ління господарством.

Існуюча система адміністрування податків, яка направлена на здій- снення контролю за додержанням податкового законодавства, правиль- ністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, держав- них цільових фондів, податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством, звужує можливості органів ДПС України щодо здійснення моніторингу та проведення оцін- ки фінансового стану платників податків.

На даний час не проводиться оперативне вивчення фінансового стану платників податків, воно здійснюється лише за запитами. Відсутня єдина інформаційна  база, яка б давала змогу органам ДПС України відслідко- вувати інформацію щодо діяльності платників податків.

Організаційна структура органів ДПС України (далі — організацій- на структура) є одним з основних засобів створення ефективних техно- логій адміністрування податків в Україні. Її реалізація повинна забезпе- чувати виконання ДПС України поставлених завдань і досягнення ви- значених цілей.

У діючій організаційній структурі існує ряд недоліків, характерних для системи в цілому, а саме:

1.   На сьогодні ДПС  України  є централізованою системою, побудова- ною за принципом багаторівневої ієрархічної організації: державно- го, регіонального (область, автономна республіка), міського та район- ного рівнів управління.

Кожен регіон має свій податковий орган, і при цьому не враховують- ся ні його значимість у загальній сумі надходжень податків до бюджету України, ні кількість населення, ні кількість зареєстрованих платників податків.

2.   Відсутність принципу  децентралізації під час виконання функцій призводить до виконання центральним органом ДПС України функ- цій, не властивих йому (наприклад, списання податкового боргу, при- йняття рішень з окремих платників податків).

3.   Недостатній рівень визначеності функцій та процедур, які повинні ви- конуватись структурними підрозділами, функціональних обов’язків


посадових осіб і працівників. Це негативно впливає на ефективність дій та спроможність управління персоналом ДПС України.

4.   У  структурі  органів ДПС  України  відсутня служба стандартиза- ції, що призводить до неузгодженості інструкцій, положень, посадо- вих інструкцій, методичних рекомендацій та спричиняє дублювання функцій, допущення неточностей та неясностей у нормативних доку- ментах, наявність різного трактування нормативних документів різ- ними посадовими особами.

5.   Спеціалізація виявлена слабко.

Одному працівнику доводиться виконувати не менше 30 процедур під час виконання покладених на нього функцій (підрозділи стягнення податкового боргу, підрозділи оподаткування фізичних осіб районного рівня).

Усунення зазначених недоліків в існуючій організаційній структурі

ДПС України потребує проведення робіт щодо її удосконалення.

Одним з важливих напрямів модернізації Державної податкової служби України є вдосконалення її організаційної структури з метою по- дальшого забезпечення підвищення  рівня виконання завдань та функцій, покладених на органи ДПС України, відповідно до Закону України від

04.12.1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» (зі змінами та доповненнями). Організаційна структура органів ДПС Укра- їни (далі — організаційна  структура) є одним з основних засобів органі- зації системи ефективного адміністрування податків в Україні. Її реалі- зація покликана забезпечувати виконання ДПС України поставлених за- вдань i досягнення визначених цілей.

Метою вдосконалення організаційної структури органів ДПС Украї- ни є: створення сучасної системи взаємовідносин з платниками податків з метою забезпечення довіри суспільства в процесі впровадження Про- грами модернізації державної податкової служби України шляхом ство- рення прозорої, відкритої, неупередженої податкової служби. При цьому в основу нової системи взаємовідносин платників податків з податкови- ми органами покладено партнерські відносини та добровільність сплати податкових зобов’язань; покращення міжвідомчої взаємодії з метою за- безпечення обміну інформацією в режимі on-line та підвищення ефектив- ності підготовки та узгодження законодавчих новацій; реформування та оптимізація функцій, процедур та внутрішньої взаємодії управлінської вертикалі, що складається з трьох рівнів:

I рівень — Державна податкова адміністрація України (центральний апарат)  — стратегічний. На цьому рівні визначаються стратегічні напря- ми діяльності та розвитку ДПС. До основної функції ДПА України нале- жить відпрацювання стратегії розвитку та діяльності податкової служби i підготовка методології діяльності органів ДПС та контроль за вдоскона- ленням завдань, поставлених перед ними;


II рівень — регіональні державні податкові адміністрації — тактич- ний;

III рівень — районні державні податкові інспекції — виконавчий (ло- кальний).

Основою вдосконалення організаційної структури є її функціональ- на побудова, реалізація якої дасть змогу:

створити можливості для здійснення поглибленого аналізу галузевої специфіки підприємств, проведення постійного моніторингу за ру- хом товарно-грошових потоків платників податків;

підвищити рівень планування, координації та аналізу роботи орга- нів ДПС тактичного та виконавчого рівнів за рахунок впроваджен- ня стандартизованих процесів адміністрування податків та надання якісних послуг платникам податків;

зменшити кількість податкових органів шляхом їх об’єднання на так- тичному i виконавчому рівнях;

ввести типові організаційні структури для податкових органів так- тичного та виконавчого рівнів;

забезпечити концентрацію кадрових та матеріально-технічних ресур- сів у органах ДПС України, створених у процесі консолідації, з метою їх ефективного використання;

здійснити оптимізацію i перерозподіл чисельності працівників орга- нів ДПС України в межах встановленої чисельності та фонду опла- ти праці.

Проведення єдиної політики, спрямованої на досягнення балансу ін- тересів держави i платників податків, внесення змін до чинного законо- давства та нормативно-методологічних  матеріалів, що розкривають ме- тоди виконання законодавчих актів, підвищення ефективності функці- онування податкової системи за рахунок упровадження нових інформа- ційних технологій, оснащення сучасними системами ведення технологіч- них процесів та оперативними засобами управління покликані забезпе- чити досягнення зазначеної мети.

Визначені проектом модернізації заходи щодо реформування орга- нів ДПС грунтуються на відпрацьованих світовою практикою принципо- вих засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, право- вій державі, серед яких ключову позицію мають такі:

-           пріоритетність законодавчої регламентації функцій;

-           відповідальність органів ДПС, їх посадових осіб за забезпечення по- ваги до платників податків та створення орієнтованої на клієнта по- даткової служби;

-           принцип ефективності, відкритості та доброчесності в діяльності ор- ганів ДПС.


Концептуальні основи реорганізації організаційної структури орга- нів ДПС у рамках проекту модернізації передбачають впровадження низ- ки змін.

Адміністративно-територіальні зміни передбачають проведення кон- солідації органів ДПС i пов’язані з визначенням територіального прин- ципу побудови системи податкових органів, яка має бути реформована з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному i місцевому рівнях.

Консолідація (об’єднання, укрупнення)  існуючих  органів ДПС України та створення на їх базі податкових округів здійснюватиметься, насамперед, шляхом територіального об’єднання кількох органів ДПС, розміщених на територіях сусідніх областей, з урахуванням кількості на- селення та платників податків, які обслуговуватимуться у новостворених органах ДПС, тобто макроекономічних показників та регіональної еко- номіки, що їх формує.

У межах податкових округів планується об’єднання державних по- даткових інспекцій  (об’єднаних, міжрайонних) та створення на їх базі міжрайонних державних податкових інспекцій.

Оптимальною на сучасному етапі для України вважається трирівне- ва функціональна організаційна структура органів ДПС, оскільки саме така структура має ліквідувати дублювання функцій стратегічного, так- тичного та виконавчого рівнів.

Трирівнева організаційна структура розмежовує організаційні рівні та їх функції.

Стратегічний рівень передбачає створення методологічного супрово- дження процесів, що виконуються всіма рівнями ДПС. На цьому рівні реалізуються вимоги системного підходу до управління, відповідно до якого сукупність робіт, що забезпечують досягнення мети, розглядаєть- ся не з позиції сталої ієрархії підпорядкування, а з позиції досягнення спільної мети. Буде організовано й проведено навчання та підвищення кваліфікації персоналу.

Тактичний рівень передбачає здійснення поточного планування, ор- ганізації та контролю за впровадженням  стратегії та методології, а також за виконавчим рівнем ДПС.

На цьому рівні визначаються організаційні й технологічні особли- вості діяльності структурних підрозділів щодо адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів) як об’єктів управління.

Виконавчий (локальний) рівень відповідальний за надання повного переліку податкових послуг платникам податків, практичне виконання завдань, визначених ДПА України. На цьому рівні здійснюється адміні- стрування податків та надання органам ДПС вищих рівнів висновків й інформації в межах функціональних завдань ДПС через реалізацію про-


цедури обробки інформації в єдиній інформаційно-аналітичній інтегро- ваній системі.

Використання такої системи надасть можливість організувати роботу ДПС у режимі, що відповідає умовам її експлуатації, i дасть змогу мобіль- но здійснювати необхідну перебудову при зміні середовища функціону- вання (законодавчого, соціального, інформаційного, організаційного).

Перехід до трирівневої функціональної системи управління здій- снюється з метою досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління шляхом делегування повноважень на нижчі рівні управління для підвищення ефективності адміністрування податків на добровільній основі.

Організаційні зміни передбачають:

типізацію органів ДПС на тактичному та виконавчому рівнях; вве- дення нових форм обслуговування платників  податків шляхом впровадження нових  організаційних  структур  —  центрів  оброб- ки  документів, Центру  інформаційних технологій та телефонно- го інформаційно-довідкового центру; визначення організаційних зв’язків між органами ДПС у процесі здійснення відповідних функ- цій та делегованих повноважень.

Функціональні  зміни передбачають перехід до виконання вдоскона- лених стандартних функцій шляхом максимальної автоматизації проце- сів оподаткування, що дасть змогу нівелювати суб’єктивний вплив люд- ського фактора та ліквідувати корупційні прояви.

Реорганізація органів ДПС  потребує відповідного рівня кваліфіка- ції кадрового складу: перерозподіл обов’язків, навчання, підвищення рів- ня його кваліфікації. Саме тому першочерговим завданням є організація відбору працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження вдо- сконаленої організаційної структури та роботи в нових умовах.

Отже, використання зазначеного підходу дасть змогу конструктив- но пов’язати між собою проектні концепції та їх впровадження шляхом концентрації ресурсів, оперативно вдосконалювати їх механізм у проце- сі апробації (проведення пілотних проектів), а також за умови постійно- го підвищення кваліфікації кадрового складу.

Обов’язковою умовою вдосконалення організаційної структури орга- нів ДПС України є дотримання принципів:

-           конституційності та законності;

-           врахування історичних, економічних, демографічних особливостей регіонів для досягнення ефективності діяльності податкових органів у результаті їх об’єднання;

-           поліпшення умов для надання органами ДПС України великого об- сягу послуг платникам податків шляхом створення ефективної сис- теми приймання та обробки податкової звітності, центру обробки


документів, телефонного інформаційно-довідкового центру, прове- дення просвітницької роботи з різними верствами населення, впро- вадження електронних послуг;

-           відкритого обговорення пропозицій та прозорості прийняття рішень з питань удосконалення організаційної структури органів ДПС Укра- їни шляхом залучення вчених та широкого кола громадськості. Удосконалення організаційної структури надасть можливість:

-           забезпечити умови для добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків та повної своєчасної мобілізації надходжень всіх законодавчо встановлених в Україні податків i збо- рів (обов’язкових платежів);

-           зміцнити довіру громадян України  шляхом поліпшення прозорос- ті, компетентності, передбачуваності та неупередженості діяльності ДПС України;

-           закріпити позитивні зрушення у співпраці ДПС України та платни- ків податків;

-           створити ефективно функціонуючу податкову систему, яка базува- тиметься на сучасних інформаційних технологіях, володітиме по- тужним централізованим інформаційно-аналітичним апаратом, який дозволить виконувати функції планування, аналізу, моніторингу та контролю на більш високому рівні; надавати платникам податків ін- формаційні послуги у вигляді безперервного технологічного процесу з мінімальним адміністративним втручанням, забезпечувати однако- ві умови усім категоріям платників податків для виконання податко- вих зобов’язань;

-           автоматизувати процеси адміністрування податків шляхом впрова- дження високоінтелектуальних системно опрацьованих технологій з метою мінімізації прямих контактів з платниками податків, забезпе- чити об’єктивне неупереджене ставлення до клієнтів та ліквідувати корупцію в органах ДПС.

Реорганізація організаційної структури ДПС України є першочерго- вим завданням на шляху створення сучасної податкової служби за кра- щими світовими зразками та прискорення європейської інтеграції нашої країни.

Питання для самоконтролю

1. Модернізація податкової служби в Україні: зміст і призначення.

2. Напрямки удосконалення адміністрування податків.

3. Шляхи удосконалення нормативно-правової бази процесу подат- кового адміністрування