§ 4. Функції державного управління в галузі екології

Система державного екологічного управління перед- бачає  поділ  управлінської  діяльності   за  функціями, які базуються на основі методів. У літературі по-різному ро- зуміється    теоретичне    поняття    «функція   управління». Так, наприклад,  «функція управління» – «це відображен- ня змісту робіт, що виконуються,  а також змісту процесу управління»1; «продукт  поділу і спеціалізації управлін- ської роботи; відокремлений напрямок  управлінської ді- яльності,   який   дозволяє  здійснити   управлінську  дію»2;

«основні базові види діяльності, які повинні здійснюватися управлінцями»3  тощо.

1  Христенко  С.И. Экономический механизм  управления про- изводством  и охраной  окружающей  среды: Монография. – Киев– Одесса: Вища школа, 1986. – С. 41.

2  Курочкін  О.С. Організація управління підприємством: Навч. посіб. – К.: МАУП, 1996. – С. 37.

3  Малиновський В.Я. Державне  управління: Навч.  посібник.  – Вид. 2-ге, доп. та перероб. – К.: Атіка, 2003. – С. 200.


Функції  державного екологічного управління  –  це основні напрямки  діяльності органів державної влади в га- лузі охорони навколишнього природного середовища, ефек- тивного використання  природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Функції  державного управління в галузі екології поділя- ються на загальні і спеціальні.

Загальними функціями державного екологічного управ- ління  прийнято вважати: прогнозування,  планування, регу- лювання,  координацію, організацію, погодження та контр- оль.

Функція  прогнозування державного екологічного управління, як правило, є невід’ємною складовою функції планування. Екологічне  прогнозування – це урегульована екологічним  законодавством діяльність  спеціально упо- вноважених суб’єктів права, що спрямована  на підготовку та проведення  екологічних  прогнозів  у галузі використан- ня і відтворення природних ресурсів та забезпечення спри- ятливого  стану навколишнього природного  середовища  й екологічної безпеки1.

Змістом  функції планування державного екологічно- го управління є розробка планів розвитку системи держав- ного управління та її майбутнього стану, а також комплексу практичних заходів з реалізації  програм  охорони  оточую- чого людину середовища,  раціонального природокористу- вання й забезпечення екологічної безпеки. Враховуючи, що дана функція передбачає лише майбутній  стан державного управління, вона не може самостійно гарантувати абсолют- ну ефективність управлінських рішень. Дієвість функції планування державного  управління забезпечується сполу- ченням її з функціями: регулювання,  координації та контр- олю.

1  Бакай  О.О. Правове  забезпечення екологічного прогнозування: Автореф. дис. … к.ю.н.: 12.00.06. – Х., 2002. – С. 9.


Функція  регулювання  державного екологічного управління направлена  на збереження, підтримку  і удо- сконалення стійкого стану керуючої та керованої  систем державного  управління екологічною діяльністю,  а також комунікацій між ними.

Функція координації державного екологічного управ- ління займає  проміжний  стан  між  плануванням, з однієї сторони, і регулюванням з іншої1. Функція координації державного управління в галузі екології означає узгоджен- ня, приведення до порядку всіх структур державної управ- лінської  системи в сфері охорони довкілля,  раціонального використання природних  ресурсів  та забезпечення еколо- гічної безпеки з метою досягнення  кінцевої мети.

Об’єднання  структурних підрозділів  державної  управ- лінської системи охорони природи, раціонального природо- користування та екологічної безпеки з метою максимально- го сприяння додержання норм екологічного законодавства, а також зміст та порядок  здійснення робіт пов’язаних з ке- рівництвом  працівниками даних  структурних підрозділів є результатом впровадження на практиці  організаційної функції державного екологічного управління.

Функція погодження державного екологічного управ- ління передбачає  максимальну узгодженість  планів  робо- ти, насамперед, юридичних осіб з питань охорони довкілля, раціонального природокористування та забезпечення еко- логічної безпеки.

Найважливішою функцією  державного управління, яка вміщує у собі перевірку, а також нагляд з метою пе- ревірки   додержання  вимог  екологічного   законодавства, є контроль. Ця  функція полягає  у проведенні  профілак- тичної діяльності з нормалізації проходження державної управлінської  діяльності.   В.І.  Курило   вважає   контроль

1  Курочкін  О.С. Організація управління підприємством: Навч. посіб. – К.: МАУП, 1996. – С. 41.


органічною  частиною управління, однією з основних  його функцій.  Звідси  витікає,  що складовою  частиною  завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управ- ляти, є організація  та застосування контролю, підвищення ефективності його функціонування в інтересах поліпшен- ня роботи підконтрольного об’єкта. У ході контролю мають виявлятися та усуватися  обставини,  що перешкоджають цьому, причини,  що призводять до розходження практич- них результатів  з поставленою  метою1.

Кількість   спеціальних функцій   державного   екологіч- ного  управління значно  переважає  над  кількістю  загаль- них. До найважливіших спеціальних функцій  державного управління в галузі  екології  належать:  експертиза,  стан- дартизація, нормування, моніторинг, інформування, облік природних ресурсів тощо.

Суттєвою функцією  у державному екологічному  управ- лінні є організація  екологічної експертизи. Її проведення в Україні  регламентується законами  України  «Про охоро- ну навколишнього природного  середовища»  (розділ  VI)  і

«Про екологічну експертизу».

Відповідно  до ст. 31 Закону  України  «Про охорону на- вколишнього природного  середовища»  екологічна стан- дартизація і нормування  проводяться з метою встанов- лення комплексу обов’язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, викорис- тання природних  ресурсів та забезпечення екологічної без- пеки.

Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного  середовища  є  обов’язковими для  виконання і визначають  поняття   і терміни,  режим  використання й охорони  природних  ресурсів,  методи  контролю  за станом

1  Курило  В.І. Адміністративні правочини  у сільському госпо- дарстві України:  сучасна парадигма: Монографія / За заг. ред. В.К. Шкарупи.  – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2007. – С. 111.


навколишнього природного  середовища,  вимоги  щодо за- побігання  забрудненню  навколишнього природного  серед- овища, інші питання,  пов’язані з охороною навколишнього природного  середовища  та використанням природних  ре- сурсів.

Екологічні стандарти розробляються і вводяться в дію в порядку,  що встановлюється законодавством України  (ст.

32 Закону  України  «Про охорону навколишнього природ- ного середовища»).

Екологічні  нормативи  встановлюють гранично допус- тимі викиди  та скиди у навколишнє природне  середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкід- ливого впливу на нього фізичних  та біологічних факторів.

Законодавством України можуть встановлюватися нор- мативи використання природних ресурсів та інші екологіч- ні нормативи з обов’язковим урахуванням вимог санітарно- гігієнічних  та санітарно-протиепідемічних правил  і норм, гігієнічних нормативів.

Нормативи гранично допустимих концентрацій забруд- нюючих речовин у навколишньому природному середови- щі та рівні шкідливих  фізичних  та біологічних  впливів  на нього є єдиними для всієї території України.

У разі необхідності для курортних, лікувально- оздоровчих,  рекреаційних та інших  окремих  районів  мо- жуть  встановлюватися більш  суворі  нормативи  гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих  впливів на навколишнє природне середовище.

Екологічні  нормативи  розробляються і вводяться  в дію спеціально уповноваженим центральним органом вико- навчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та іншими уповноваженими на те державними органами  відповідно  до законодавства України  (ст. 33 За- кону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).


Згідно зі ст. 22 Закону  України  «Про охорону навко- лишнього  природного  середовища»  спостереження за ста- ном навколишнього природного  середовища,  рівнем  його забруднення проводиться спеціально уповноваженим цен- тральним  органом виконавчої  влади з питань охорони на- вколишнього природного  середовища,  іншими  спеціально уповноваженими державними органами, а також підпри- ємствами, установами  та організаціями, діяльність  яких призводить  або може призвести до погіршення  стану  на- вколишнього природного середовища.

Відповідно до Концепції Державної програми проведен- ня моніторингу  навколишнього природного  середовища, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від

31 грудня 2004 року № 992-р1, негативне становище в галузі екології  зумовлене  незадовільним функціонуванням дер- жавної системи моніторингу довкілля. Аналіз можливих шляхів розв’язання даної проблеми дає підстави для висно- вку, що здійснити  це можна, перш за все, на основі створен- ня нової мережі спостережень  без використання існуючої, що потребує занадто великого  обсягу коштів для фінансу- вання, або з її використанням. Програмою  передбачається проведення  заходів, спрямованих на поліпшення стану на- вколишнього природного середовища шляхом підвищення ефективності використання та зміцнення існуючого потен- ціалу  служб  спостережень  суб’єктів системи  моніторингу на основі залучення нормативно-правових, економічних, фінансових,  науково-експертних,  інформаційно-освітніх та інших засобів, а також шляхом впровадження сучасних інформаційних технологій, застосування засобів вимірю- вальної техніки, уніфікованих методик вимірювання, опти- мізації  показників спостережень  і створення на їх основі єдиної мережі спостережень.

1 Офіційний вісник України. – 2005. – № 1. – Ст. 40.


Для  прийняття обґрунтованого державного  управлін- ського рішення в галузі екології велике значення  має ство- рення  ефективної інформаційної системи, яка  повинна володіти різноманітним банком еколого-економічних і юридичних даних. Інформаційна система екологічної галу- зі має відповідати загальним принципам охорони довкілля, раціонального природокористування та забезпечення еко- логічної безпеки.

Стаття 25 Закону  України «Про охорону навколишньо- го природного середовища»  під поняттям «інформація про стан  навколишнього природного  середовища»  тлумачить

«інформацію  в письмовій,  аудіовізуальній, електронній чи іншій  матеріальній формі  про: стан  навколишнього при- родного  середовища  чи  його  об’єктів  – землі,  вод, надр, атмосферного   повітря,  рослинного   і тваринного  світу  та рівні їх забруднення;  біологічне різноманіття і його компо- ненти,  включаючи  генетично  видозмінені організми  та їх взаємодію  із об’єктами навколишнього природного  серед- овища; джерела, фактори,  матеріали, речовини, продукцію, енергію, фізичні  фактори  (шум,  вібрацію,  електромагніт- не випромінювання, радіацію),  які впливають  або можуть вплинути  на стан навколишнього природного  середовища та здоров’я людей ...».

Відповідно до п. 3 Положення про порядок надання еко- логічної  інформації,  затвердженого наказом  Міністерства охорони  навколишнього природного  середовища  України від 18 грудня 2003 року № 1691, надання екологічної інфор- мації центральними органами виконавчої  влади та їх орга- нами на місцях здійснюється з метою реалізації  права гро- мадян, їх об’єднань, державних  органів та юридичних  осіб на інформацію шляхом:

-           отримання, зберігання, використання та поширення еко-

логічної інформації усно, письмово або іншим способом;

1 Офіційний вісник України. – 2004. – № 6. – Ст. 358.


-           систематичної публікації   її  в  друкованих   виданнях (бюлетенях, збірниках  тощо),  доповідях  про стан на- вколишнього природного  середовища,  поширення ін- формаційними службами державних органів та органі- зацій, повідомлення її через засоби масової інформації, публічні виступи;

-           безпосереднього  доведення  її запитувачам за їх запи-

том, у тому числі з автоматизованих інформаційно- аналітичних екологічних  систем, бібліотечних  та ар- хівних фондів, списків, реєстрів, кадастрів тощо.

Облік природних ресурсів передбачає  ведення  приро-

доресурсових  кадастрів,  Червоної  і Зеленої  книг України. Порядок  їх ведення  встановлюється Кабінетом  Міністрів України  шляхом затвердження відповідних положень.

В Україні державні кадастри природних ресурсів класи- фіковані залежно від виду природних ресурсів, а саме: Дер- жавний земельний кадастр, Державний водний кадастр, Державний лісовий кадастр, Державний кадастр тварин- ного світу, Державний кадастр  родовищ  і проявів  корис- них копалин тощо. Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом України; Державний водний кадастр – Держкомводгоспом України  та Міністерством охорони на- вколишнього природного середовища України; Державний лісовий кадастр – Держкомлісгоспом України; Державний кадастр  тваринного  світу та Державний кадастр  родовищ і проявів  корисних  копалин  – Міністерством охорони  на- вколишнього природного  середовища  України. Кадастри ведуться з метою обліку кількісних, якісних й інших харак- теристик природних  ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання (ст. 23 Закону  України  «Про охорону на- вколишнього природного середовища»).

Ведення Червоної книги України та Зеленої  книги України  забезпечує  Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.