§ 4. Функції державного управління в галузі екології
Система державного екологічного управління перед- бачає поділ управлінської діяльності за функціями, які базуються на основі методів. У літературі по-різному ро- зуміється теоретичне поняття «функція управління». Так, наприклад, «функція управління» – «це відображен- ня змісту робіт, що виконуються, а також змісту процесу управління»1; «продукт поділу і спеціалізації управлін- ської роботи; відокремлений напрямок управлінської ді- яльності, який дозволяє здійснити управлінську дію»2;
«основні
базові види діяльності, які повинні здійснюватися управлінцями»3 тощо.
1 Христенко С.И. Экономический механизм управления про- изводством и охраной окружающей среды: Монография. – Киев– Одесса: Вища школа, 1986. – С. 41.
2 Курочкін О.С. Організація управління підприємством: Навч. посіб. – К.: МАУП, 1996. – С. 37.
3 Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посібник. – Вид. 2-ге, доп. та перероб. – К.: Атіка, 2003. – С. 200.
Функції
державного екологічного управління – це основні напрямки діяльності органів
державної влади в га- лузі охорони навколишнього природного середовища, ефек-
тивного використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Функції державного управління в галузі екології поділя- ються на загальні і спеціальні.
Загальними функціями державного екологічного управ- ління прийнято вважати: прогнозування, планування, регу- лювання, координацію, організацію, погодження та контр- оль.
Функція прогнозування державного екологічного управління, як правило, є невід’ємною складовою функції планування. Екологічне прогнозування – це урегульована екологічним законодавством діяльність спеціально упо- вноважених суб’єктів права, що спрямована на підготовку та проведення екологічних прогнозів у галузі використан- ня і відтворення природних ресурсів та забезпечення спри- ятливого стану навколишнього природного середовища й екологічної безпеки1.
Змістом функції планування державного екологічно- го управління є розробка планів розвитку системи держав- ного управління та її майбутнього стану, а також комплексу практичних заходів з реалізації програм охорони оточую- чого людину середовища, раціонального природокористу- вання й забезпечення екологічної безпеки. Враховуючи, що дана функція передбачає лише майбутній стан державного управління, вона не може самостійно гарантувати абсолют- ну ефективність управлінських рішень. Дієвість функції планування державного управління забезпечується сполу- ченням її з функціями: регулювання, координації та контр- олю.
1
Бакай О.О. Правове забезпечення екологічного прогнозування: Автореф. дис. …
к.ю.н.: 12.00.06. – Х., 2002. – С. 9.
Функція
регулювання державного екологічного управління направлена на збереження,
підтримку і удо- сконалення стійкого стану керуючої та керованої систем
державного управління екологічною діяльністю, а також комунікацій між ними.
Функція координації державного екологічного управ- ління займає проміжний стан між плануванням, з однієї сторони, і регулюванням з іншої1. Функція координації державного управління в галузі екології означає узгоджен- ня, приведення до порядку всіх структур державної управ- лінської системи в сфері охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення еколо- гічної безпеки з метою досягнення кінцевої мети.
Об’єднання структурних підрозділів державної управ- лінської системи охорони природи, раціонального природо- користування та екологічної безпеки з метою максимально- го сприяння додержання норм екологічного законодавства, а також зміст та порядок здійснення робіт пов’язаних з ке- рівництвом працівниками даних структурних підрозділів є результатом впровадження на практиці організаційної функції державного екологічного управління.
Функція погодження державного екологічного управ- ління передбачає максимальну узгодженість планів робо- ти, насамперед, юридичних осіб з питань охорони довкілля, раціонального природокористування та забезпечення еко- логічної безпеки.
Найважливішою функцією державного управління, яка вміщує у собі перевірку, а також нагляд з метою пе- ревірки додержання вимог екологічного законодавства, є контроль. Ця функція полягає у проведенні профілак- тичної діяльності з нормалізації проходження державної управлінської діяльності. В.І. Курило вважає контроль
1
Курочкін О.С. Організація управління підприємством: Навч. посіб. – К.: МАУП,
1996. – С. 41.
органічною
частиною управління, однією з основних його функцій. Звідси витікає, що
складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних
управ- ляти, є організація та застосування контролю, підвищення ефективності
його функціонування в інтересах поліпшен- ня роботи підконтрольного об’єкта. У
ході контролю мають виявлятися та усуватися обставини, що перешкоджають
цьому, причини, що призводять до розходження практич- них результатів з
поставленою метою1.
Кількість спеціальних функцій державного екологіч- ного управління значно переважає над кількістю загаль- них. До найважливіших спеціальних функцій державного управління в галузі екології належать: експертиза, стан- дартизація, нормування, моніторинг, інформування, облік природних ресурсів тощо.
Суттєвою функцією у державному екологічному управ- лінні є організація екологічної експертизи. Її проведення в Україні регламентується законами України «Про охоро- ну навколишнього природного середовища» (розділ VI) і
«Про екологічну експертизу».
Відповідно до ст. 31 Закону України «Про охорону на- вколишнього природного середовища» екологічна стан- дартизація і нормування проводяться з метою встанов- лення комплексу обов’язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, викорис- тання природних ресурсів та забезпечення екологічної без- пеки.
Державні
стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є
обов’язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим
використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом
1 Курило В.І. Адміністративні правочини у сільському госпо- дарстві України: сучасна парадигма: Монографія / За заг. ред. В.К. Шкарупи. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2007. – С. 111.
навколишнього
природного середовища, вимоги щодо за- побігання забрудненню навколишнього
природного серед- овища, інші питання, пов’язані з охороною навколишнього
природного середовища та використанням природних ре- сурсів.
Екологічні стандарти розробляються і вводяться в дію в порядку, що встановлюється законодавством України (ст.
32 Закону України «Про охорону навколишнього природ- ного середовища»).
Екологічні нормативи встановлюють гранично допус- тимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкід- ливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів.
Законодавством України можуть встановлюватися нор- мативи використання природних ресурсів та інші екологіч- ні нормативи з обов’язковим урахуванням вимог санітарно- гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів.
Нормативи гранично допустимих концентрацій забруд- нюючих речовин у навколишньому природному середови- щі та рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього є єдиними для всієї території України.
У разі необхідності для курортних, лікувально- оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів мо- жуть встановлюватися більш суворі нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.
Екологічні нормативи розробляються і вводяться в дію спеціально уповноваженим центральним органом вико- навчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та іншими уповноваженими на те державними органами відповідно до законодавства України (ст. 33 За- кону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Згідно
зі ст. 22 Закону України «Про охорону навко- лишнього природного
середовища» спостереження за ста- ном навколишнього природного середовища,
рівнем його забруднення проводиться спеціально уповноваженим цен- тральним
органом виконавчої влади з питань охорони на- вколишнього природного
середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами, а також
підпри- ємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить
або може призвести до погіршення стану на- вколишнього природного середовища.
Відповідно до Концепції Державної програми проведен- ня моніторингу навколишнього природного середовища, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від
31 грудня 2004 року № 992-р1, негативне становище в галузі екології зумовлене незадовільним функціонуванням дер- жавної системи моніторингу довкілля. Аналіз можливих шляхів розв’язання даної проблеми дає підстави для висно- вку, що здійснити це можна, перш за все, на основі створен- ня нової мережі спостережень без використання існуючої, що потребує занадто великого обсягу коштів для фінансу- вання, або з її використанням. Програмою передбачається проведення заходів, спрямованих на поліпшення стану на- вколишнього природного середовища шляхом підвищення ефективності використання та зміцнення існуючого потен- ціалу служб спостережень суб’єктів системи моніторингу на основі залучення нормативно-правових, економічних, фінансових, науково-експертних, інформаційно-освітніх та інших засобів, а також шляхом впровадження сучасних інформаційних технологій, застосування засобів вимірю- вальної техніки, уніфікованих методик вимірювання, опти- мізації показників спостережень і створення на їх основі єдиної мережі спостережень.
1
Офіційний вісник України. – 2005. – № 1. – Ст. 40.
Для
прийняття обґрунтованого державного управлін- ського рішення в галузі екології
велике значення має ство- рення ефективної інформаційної системи, яка повинна
володіти різноманітним банком еколого-економічних і юридичних даних.
Інформаційна система екологічної галу- зі має відповідати загальним принципам
охорони довкілля, раціонального природокористування та забезпечення еко-
логічної безпеки.
Стаття 25 Закону України «Про охорону навколишньо- го природного середовища» під поняттям «інформація про стан навколишнього природного середовища» тлумачить
«інформацію в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі про: стан навколишнього при- родного середовища чи його об’єктів – землі, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та рівні їх забруднення; біологічне різноманіття і його компо- ненти, включаючи генетично видозмінені організми та їх взаємодію із об’єктами навколишнього природного серед- овища; джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію, фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагніт- не випромінювання, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей ...».
Відповідно до п. 3 Положення про порядок надання еко- логічної інформації, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 18 грудня 2003 року № 1691, надання екологічної інфор- мації центральними органами виконавчої влади та їх орга- нами на місцях здійснюється з метою реалізації права гро- мадян, їх об’єднань, державних органів та юридичних осіб на інформацію шляхом:
- отримання, зберігання, використання та поширення еко-
логічної
інформації усно, письмово або іншим способом;
1 Офіційний вісник України. – 2004. – № 6. – Ст. 358.
-
систематичної публікації її в друкованих виданнях (бюлетенях,
збірниках тощо), доповідях про стан на- вколишнього природного середовища,
поширення ін- формаційними службами державних органів та органі- зацій,
повідомлення її через засоби масової інформації, публічні виступи;
- безпосереднього доведення її запитувачам за їх запи-
том, у тому числі з автоматизованих інформаційно- аналітичних екологічних систем, бібліотечних та ар- хівних фондів, списків, реєстрів, кадастрів тощо.
Облік природних ресурсів передбачає ведення приро-
доресурсових кадастрів, Червоної і Зеленої книг України. Порядок їх ведення встановлюється Кабінетом Міністрів України шляхом затвердження відповідних положень.
В Україні державні кадастри природних ресурсів класи- фіковані залежно від виду природних ресурсів, а саме: Дер- жавний земельний кадастр, Державний водний кадастр, Державний лісовий кадастр, Державний кадастр тварин- ного світу, Державний кадастр родовищ і проявів корис- них копалин тощо. Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом України; Державний водний кадастр – Держкомводгоспом України та Міністерством охорони на- вколишнього природного середовища України; Державний лісовий кадастр – Держкомлісгоспом України; Державний кадастр тваринного світу та Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин – Міністерством охорони на- вколишнього природного середовища України. Кадастри ведуться з метою обліку кількісних, якісних й інших харак- теристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання (ст. 23 Закону України «Про охорону на- вколишнього природного середовища»).
Ведення Червоної книги України та Зеленої книги України забезпечує Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.